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浅谈我国行政相对人知情权的实现

摘要:知情权一词是由美国新闻记者肯特·库柏在19451月率先使用的,广义的知情权包括公法上的知情权和私法上的知情权。大多数的学者都在研究如何知情?但关于不同公法领域知情权实现问题研究的并不多,而且存在着诸多问题。所以本文尝试从行政相对人的角度研究知情权实现问题,以求在掌握知情权理论的同时,学习行政相对人知情权的相关知识。伴随着我国《政府信息公开条例》的出台,国内学者对知情权问题展开了热烈讨论。本文在吸收前人研究成果的基础上,对行政相对人的知情权及其实现问题进行了探讨,摆脱了传统仅从定义上去研究的单一方法,包括对行政相对人知情权的涵义和范围等基本理论问题进行分析,并对行政相对人知情权实现的阻碍进行了探讨,最后,笔者对行政相对人知情权实现的渠道进行了拓展研究,提出了一些切实的实施方针,且分析了其可行性和阻碍因素。希望该项理论研究能够丰富自己的专业知识,并为行政相对人知情权在实践中的立法保护提供借鉴意义。
关键词:行政 知情权 行政相对人知情权   
               一、行政相对人知情权的涵义和范围          
(一)资讯权意义上的相对人知情权
普遍资讯权意义上的相对人知情权即广义上的了解权,公众的知情权,是针对所有公民而言的。凡对国家行政管理活动有兴趣的人都有权了解行政管理的资料和信息,公民依法享有对国家行政活动有关内容、资料及其他信息的了解权,行政主体则有依法向社会公开自身行政活动的义务[[1]]。在我国通常称为知悉权、了解权或者得知权。因此,作为普通公民的行政相对人所具有的一般知情权是指公民了解行政管理资料和有关信息的权利。
(二)行政法律关系中的相对人知情权
行政法律关系是我国行政法学的基本范畴之一,是指由行政法律规范确认和调整的因行政权力的行使而形成的行政主体与其他当事人之间的权利义务关系[[2]]。行政法律关系的范围既应包括行政权力行使本身而构成的行政法律关系,如行政处罚关系,也应包括因行政权行使而引起的其它行政法律关系。除法律、法规规定应予保密外,行政相对人均有权查阅、复制和要求行政主体主动提供。笔者认为,行政法律关系中的相对人知情权是指行政相对人在具体的行政法律关系中具有的知悉执法依据、事实、理由、回避、时效、救济等权利。
 
二、   我国行政相对人知情权的现状
(一)新旧行政伦理的冲突
实现行政相对人的知情权是行政主体的义务,我们知道标准行政理论的主体思想就是“为人民服务”。而传统的旧的行政理论则表现为“无为而治”。从中国几千年的封建社会历史中我们可以看出,统治者历来只让老百姓按照“礼”、“道”的要求去做,而不让他们明白其中的道理,只是让他们一味地服从。而现今的中国社会既强调“人民本位”,又存在“官本位”盛行的状况。而这种“官本位”社会正是要求绝大多数普通公民只履行公民义务,而享受不到应有的公民权利,因为官本位的社会没有实现责任与效率的结合,反而陷入更大的紊乱[[3]]
随着我国社会的进步和转型,社会结构发生了很大的变化。基于此,旧行政伦理的地位也受到了空前的冲击和动摇,它与我国的国情严重背离,导致各类行政伦理失去规范的现象普遍存在。例如:行政腐败,侵吞公私财产,公款吃喝、浪费等。行政伦理失去规范也使得政府失去民心,行政效率低下,严重阻碍了行政相对人知情权的实现。而现代行政伦理公正原则要求权利和义务平等,任何行政主体和公民没有只享受权利而不履行义务,也没有只尽义务而不享受权利的,权利和义务的一致性存在于利益关系的一切领域。行政伦理要解决的是行政官员是否遵循行使行政权力或做行政事务的约定行为规范的问题。行政机关在增加政策或决策的透明度,及时告知民众所拥有的权利和行政管理的程序过程中,旧的僵化的行政伦理思想依然存在,同时对新的行政伦理规范意识不清,存在抵触心理,因此对行政相对人知情权的实现造成了严重的阻碍。
(二)行政主体对法律程序的执行欠缺
任何权利的保障都是依靠具体的程序来实现的。行政相对人知情权未能实现的重要因素就在于行政主体在行政行为中未执行法律程序,使行政行为程序上存在弊端。一旦程序存在严重欠缺,不仅难以形成严格实质意义的行政行为,还可能对行政相对人的权利造成侵犯,导致行政行为无效。《行政处罚法》明确规定,在行政处罚中,行政机关若不告知当事人给予处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人陈述、申辩,则行政处罚决定不成立。国外有很多国家如:日本、德国、英国等都是非常重视程序的国家,它要求行政机关的行政行为必须遵守程序公正原则,当行政相对人的合法权益受到行政行为的损害或对其产生不利时,行政相对人有提出意见的机会,行政机关应充分考虑当事人所提意见。而在行政执法中,我国却存在着重实体、轻程序的弊端,行政执法过程中仍伴随着较大的无序性。忽略程序埋下了执法不公的隐患,而法律失灵以致行政执法不能有效保护行政相对人利益的问题也比较严峻。有的执法部门在行政处罚过程中不向被处罚人说明处罚理由,更不容许被处罚人作任何申辩,不向被处罚人发出处罚决定书,更谈不上向当事人交代复议、诉讼权利和期限[[4]]。还有在行政许可中,有的行政机关在做出许可或不许可决定前,没有公布许可批准的标准,申请人对标准根本不知晓,行政执法主体违反了事先告知程序,使行政相对人知情权的实现受到了严重阻碍。我国《行政处罚法》第42条规定:“行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚之前,应告知当事人有要求听证的权利。当事人要求听证的,行政机关应当在听证的7日前,通知当事人举行听证的时间、地点。”
(三)相关法律制度欠完善
我国有关行政相对人知情权的大部分法律只是简单地规定行政相对人的程序知情权,而对如何让行政相对人真正拥有和实现程序知情权缺乏具体的规定[[5]]。往往是机械的重复,没有具体的保障措施。并且更多地注重行政相对人的程序义务和行政主体的程序权利,更多地规定行政相对人违反了程序义务应当承担的法律责任,而对行政主体违反程序义务的责任却缺乏相应的规定。特别在时效规定上的不对等,对行政相对人往往规定有明确而严格的时效,行政相对人违反时效规定,将失去本可得到的权益,或者受到额外的行政负担。相反,行政执法机关自己在外部行政法律关系中却很少受到时效的限制。许多行政程序法律规范是由行政机关自己确立的,行政执法机关把行政程序作为管理相对人的有效手段,把行政程序设置得非常复杂。我国《行政处罚法》中对于行政相对人自身享有的权利没有做出具体规定,对行政主体的告知义务规定的也比较模糊,导致行政处罚相对人的合法权益受到侵害的案件不断涌现。同时《行政处罚法》对于行政处罚主体在行政行为中没有履行告知义务而宣布的行政处罚决定能否成立没有做出明确规定。我国目前尚无一部统一的行政法典,有关保障行政相对人知情权实现的规定散见于《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》等一些行政法律、法规、规章及规范性文件中,彼此存在不统一、不完善的问题,在程序方面表现的更加明显。立法的不完善,客观上促成了行政机关公务人员以政策、行政命令等进行行政管理,忽视了行政行为的合法性问题。
三、     行政相对人知情权的实现模式 
(一)从立法角度去实现行政相对人知情权
立法保护是实现行政相对人知情权的重要途径之一。我国对行政法范围内行政相对人知情权的立法保护是很薄弱的,只有一些行政法规有零星规定,特别是对行政相对人程序知情权的立法保护,在我国更是空白。基于此,建立适合中国国情的《行政程序法》是很有必要的,这也是未来行政相对人知情权实现的必备途径之一。在立法的过程中,应当明确规定不可公开的文件,行政相对人应当知道什么,了解什么,明确知情权的范围问题,把行政机关的自由裁量权限制在最小的范围内。在立法时,还应当注意信息的时效性,明确规定公开期限。行政机关应在规定的期限内履行告知义务,否则应予以相应的惩罚,[[6]]使行政主体的行政责任不仅在法律中有明确规定,而且法律规定应具有实际的可操作性,使行政主体的告知义务切实履行,这才是行政相对人知情权实现的有效途径。行政程序法是从程序的制定上来确保行政相对人知情权的有效实现,同时,行政公开制度也是行政相对人知情权实现的途径之一。[[7]]而行政相对人知情权的实现过程可能会同国家、集体或他人利益发生一定的冲突,因此得妥善处理好行政相对人知情权和第三人隐私权、商业秘密的关系,还有与行政机关内部跟相对人利益无关之办事制度的关系。[[8]]为了保障行政相对人的合法权益,还要逐步完善和制定各种防腐反腐的相关法律规定,抑制行政公务人员的私欲,同时还要重视制定各种有效控制行政权的法律,特别是有关行政程序的法律规范,并且将法律订立得周详、严密,不给以权谋私者以可乘之机。
(二)大力推行并完善政务公开制度
政务公开也叫行政公开,是指行政机关的一切行政活动除个别情况不得公开的以外,一律公开。首先,行政机关的议事活动及其过程公开。行政机关是国家权力机关的执行机关,依照宪法、法律的规定行使国家行政权。行政职权所涉范围极其广泛,从内容上看,行政机关执行权力机关的决定和国家法律、法规的活动,包揽了经济、教育、科学、文化、卫生等各个方面。政务公开,就是让广大人民群众了解国家行政机关的讨论、决策、执行过程,知悉由其选举代表组成的人民代表大会所产生的行政机关及其工作人员执行国家法律、法规的情况。同时激发人民群众的参政、议政热情,充分体现出人民是国家主人翁的政权性质。另一方面,政务公开也可以使人民群众了解行政机关的决策依据、行为结果,理解决策的缘由,稀释不满情绪,整合社会利益。
  其次,行政机关制定或决定的文件、资料、信息情报公开。行政机关议事活动及其过程公开,从时间上看,行政活动有时间上的连续过程;从空间上看,行政活动有形式上的客观实在性。所以无论从时间上还是空间上看,政务公开必然延伸到行政决策与行政执行结果公开,即公开通过决策方式制定或决定的文件、资料和信息情报。只有将行政机关决策与执行的过程与其相对应的结果都予以公开,才能构成完整的政务公开。从辩证法的角度看,行政机关的议事活动及其过程公开是形式,议事活动的结果公开是内容;所以,行政机关议事活动的结果公开更具决定意义。
  公开行政机关议事活动结果,具体地说就是公开下列内容:(1)公开行政机关在各种会议上通过的决议、决定、命令、文件等。行政机关的重要会议就有关事项所形成的决议;针对待定问题所做出的决策、决定;有行政法规、行政规章制定权的行政机关所通过的法规、规章。(2)公开各种行政机关会议记录。会议记录是指忠实地记录政府全体会议所有内容的文书,只要技术上允许,必须完全记录会议的全部内容,公开会议记录是防止行政猫腻和行政活动暗箱操作的有效办法。(3)公开行政决策、决定的依据。主要是指公开行政机关做出决定所依据的相关资料、证据等。(4)公开行政机关的行为结果。有些行政机关的行政活动会产生相应的结果,对这种结果必须公开。
(三)完善信息强制披露制度
行政相对人知情权的实现除了完善政务公开制度,还应完善信息强制披露制度,如在环境保护、食品安全、证券交易安全、煤矿安全中信息强制披露制度的完善。环境知情权是社会成员依法享有获取、知悉环境信息的权利,是知情权在环境保护领域的具体体现。环境知情权的真正实现要求公众必须及时获得和充分了解真实信息的权利,国家负有环境信息公开的职责[[9]]。食品安全问题则涉及到广大群众的身体健康,所以公众对食品安全的相关信息有知悉的权利,而这种食品安全信息知情权的实现则需要由食品安全中的信息强制披露制度来保障。证券市场信息披露制度,是指证券市场上的有关当事人在证券发行、上市和交易等一系列证券活动中,依法按一定方式向社会公众公开与证券有关的财务、经营等信息而形成的一整套证券市场行为管理和活动准则。近年来,发生在停产整顿矿井的事故也越来越多,其中最重要的原因之一就是矿工对井下的安全状况并不知情,不知道井下的危险所在及其严重性。我国的环境信息公开制度还存在着很多不完善的地方,如环境信息公开制度的法律地位不明确,环境知情权在法律中没有明确规定,强制披露的内容过于狭窄等,我国还没有一部专门的环境信息公开法。环境知情权缺乏具有可操作性的程序来保障,我国环境保护工作还处于初级阶段,环境主体缺位,公众的环保意识还在逐渐提高的过程中。而影响我国食品安全的因素,既源于分散的生产方式,又涉及普遍的管理漏洞,既有显而易见的原因,也有深层次的问题,既有经济基础落后原因,又有上层建筑不相适应等,其中重要的因素还是信息不对称问题。
(四)完善公告违法行为制度
“强制意味着我仍进行了选择,只是我的心智已被沦迫为了他人的工具,因为我所面临的种种替代性选择完全是由他人操纵的,以致于强制者想让我选择的行为,对于我来讲,乃是这些选择中痛苦最少的选择。”[[10]]公告违法行为尽管没有直接给行政相对人的人身、财产及精神造成痛苦、损失,但却以将来不确定的名誉降低、人格贬损、社会评价降低为胁迫手段,以及随之带来的经济利益损失来迫使行政相对人就范。公告违法行为就是要通过社会公众对违法相对人的道德谴责、说服、教育,使相对人履行义务,但行政主体仍然应对公告违法行为采取程序上、实体上的控制。公告违法行为虽不直接引起法律上权利义务的变化,但由于其公告行为的目的是为实现行政法上的义务,从责任归属角度讲,应由公告违法行为的实施主体在实现其职能的同时,需承担相应的法律后果。在现代法律上,利益虽不可量化,但却可以权衡,有的利益具有更强属性,具有优先性。名誉等人格权利有时还受到其他更高利益的限制,这种更高利益有时是相对的,有时是绝对的,例如国家主权。知情权作为行政相对人的政治民主权利最早出现于1946年美国第79届国会通过的《联邦行政程序法》中,该法以排除性立法方式规定除数种政府行为公民无权了解外,其余均可了解。然而,在中国的现实社会中,存在着主张知悉与逃避知悉的二律背反[[11]]。公告违法行为是对个案的公开,是在行政相对人拒不履行责令改正义务的前提下,把对行政相对人的公开扩展到对社会的公开。但这种公开不是没有条件限制的,而是要求行政机关在尽量满足社会公众对违法现象的知情权时,必须以充分保障公民、法人和其他组织的合法权益为前提。所以公告违法行为必须是针对行政相对人拒不履行的事实而实施,即为了追求行政执法效果而不能不惜一切代价和采取一切手段。公告违法行为正是为避免采用直接强制给行政相对人造成物质上和精神上的更大损失和痛苦,而采取的间接强制使损失降到最低限度,通过道德上的谴责及内心自我反省而达到法律效果。公告违法行为无论在理论研究还是法律制度上都存在不规范之处,这就迫切需要进一步研究和完善。任何一种法律制度从设立到实施运行以及法律后果上并非都是一致的,就公告违法行为而言,尽管本身并不涉及权利义务的增减,但客观上仍是一种行政强制执行的方式。在公告违法行为的过程中,公告机关应把履行期限、拟采取的公告违法事实的方式等事项告知义务人,以督促其自觉履行义务。行政相对人也应具有对告诫提起行政诉讼的权利,而这种救济途径则是公告机关在公告违法行为的这个过程中应尽的告知义务,也就是说,公告违法行为中行政相对人知情权的实现关键在于公告机关告知义务的履行。在公告违法行为制度的设计上应着重强调行政主体的义务,当行政主体在公告违法行为中没有将履行期限、方式及行政相对人享有的救济权利等告知行政相对人时,应对行政主体给予相应的惩罚,只有把行政主体义务的履行用法律来加以硬化,并使法律的规定在现实生活中具有实际的可操作性,才能保证行政相对人知情权的实现。 
 
四、结
社会的不断进步促使人们对知情权的问题越来越重视,而在行政法学领域,行政相对人知情权的实现问题也受到越来越多学者的广泛探讨,本文仅从自身的理论水平出发对行政相对人知情权的实现问题进行了粗浅的分析探讨,提出了一些个人的观点和看法,但由于学识有限,未能对其进行更全面、更深入的研究,希望能在以后的学习工作中继续努力,并希望本人的付出能对我国行政相对人知情权的实现起到一定的促进作用。
 
 
参考文献:
[1]何生根:《知情权属性之学理研究》,《西北政法学院学报》2005年第5期。
[2]方宏伟:《行政知情权法律保障的理性思考》,《重庆邮电学院学报(社会科学版)》2000年第6
[3]柳砚涛、刘宏渭:《行政相对人权利研究》,《黑龙江省政法管理干部学院学报》2005年第4期。
[4]孙壮英:《论行政相对人行政程序权利》,《当代经理人》2005年第3818期。
[5]张万邦:《推行行政执法公示制的几点做法》,《行政与法》2003年第3期。
[6]刘可风:《论中国行政伦理问题及其实质》,《武汉大学学报》(人文科学版)2003年第3期。
[7]何生根:《知情权属性之学理研究》,《西北政法学院学报》2005年第5期。
[8]谢尚果:《论行政执法公示制的完善》,《广西民族学院学报》(哲学社会科学版)2005年第2期。
[9]姜明安主编:《行政执法研究》,北京大学出版社2004年第1版。                             
[10]应松年主编:《行政法学新论》,中国方正出版社2004年第3版。
[11]姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社2005年第2版。
 


①何生根:《知情权属性之学理研究》,《西北政法学院学报》2005年第5期。
②方宏伟:《行政知情权法律保障的理性思考》,《重庆邮电学院学报(社会科学版)》2004年第6期。
③柳砚涛、刘宏渭:《行政相对人权利研究》,《黑龙江省政法管理干部学院学报》2005年第4期。
 
④孙壮英:《论行政相对人行政程序权利》,《当代经理人》2005年第3818期。
⑤张万邦:《推行行政执法公示制的几点做法》,《行政与法》2003年第3期。
⑥刘可风:《论中国行政伦理问题及其实质》,《武汉大学学报》(人文科学版)2003年第3期。
⑦何生根:《知情权属性之学理研究》,《西北政法学院学报》2005年第5期。
⑧谢尚果:《论行政执法公示制的完善》,《广西民族学院学报》(哲学社会科学版)2005年第2期。
⑨姜明安主编:《行政执法研究》,北京大学出版社2004年第1版,第几页
⑩应松年主编:《行政法学新论》,中国方正出版社2004年第3版,第几页
⑾姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社2005年第2版,第几页

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本文选自温州一枝笔写作事务所:专业代写毕业论文-致力于医学论文职称论文代写代发论文(责任编辑:yzbcc)
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