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相对人知情权的涵义和范围

知情权一词源于英文“the right to know”,是由美国新闻记者肯特·库柏(Kent Cooper)在1945年1月率先使用的,台湾学者将其翻译为知的权利、资讯权,我国学者一般称其为知悉权、了解权、得知权等。知情权包括公法上的知情权和私法上的知情权。公法上的知情权是指自然人、法人和其他组织基于宪法、行政法、诉讼法等公法对立法、司法、行政机关等国家机关所掌握信息的知情权;私法上的知情权是指自然人、法人等主体基于民法、商法等私法对与其利益直接相关的其他主体所享有的知情权,表现为消费者知情权、股东知情权、配偶知情权等。本文仅就行政法领域中行政相对人知情权的实现问题进行研究,将行政相对人知情权的实现问题作为研究对象,是基于以下几个方面的考虑:

首先,伴随我国《政府信息公开条例》的出台,国内学者对知情权问题展开了热烈讨论。在我搜索的范围内,绝大多数学者都是在研究怎么知情,但是关于在不同公法领域知情权实现问题研究的并不多,而且存在很多问题。所以我尝试从行政相对人的角度研究知情权实现问题,以求在掌握知情权知识的同时,学习行政相对人的相关知识。但是真正将行政相对人知情权的实现问题定为硕士论文的题目,得益于我对专业书籍的阅读和对我国行政相对人知情权实现现状的把握,随着不断的深入,最后我把角度定在行政相对人知情权的实现这个问题上。其次,从国外关于知情权的立法现状来看,英美法系国家不仅注重对公众知情权的实体法保护,而且注重从程序法角度保护行政相对人的知情权。然而国内关于知情权的立法现状却是,中国在宪法中没有知情权的直接体现,在行政立法方面,《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》中也是间接体现知情权内容。《中华人民共和国政府信息公开条例》于2007年1月17日国务院第165次常务会议通过,自2008年5月1日起施行。但是我国还没有一部统一的行政法典,也没有行政程序法典,所以有必要研究行政相对人知情权的实现问题,特别是程序知情权的实现问题。
再次,本文对行政相对人知情权实现的关键性问题进行分析,使得读者可以清晰和深入的了解。因为在以前学者研究知情权问题时,都是在研究如何知情,从知情权的概念、知情权的特征及原则等方面进行研究,但研究知情权的实现问题的论文却不是很多。这对于我来说,只有仔细的研读和分析才可以避免肤浅的重复研究和缺乏新意。同时实现行政法学与其他部门法学的结合,对于公民的权利,不是单单的涉及宪法问题、行政法学问题、法理问题,还有涉及到民法、刑法以及诉讼法等各个部门法学,每一个涉及到公民权利的部门法,总是对不同问题的解决。在观点的论证过程中,笔者尽可能的运用多种方法进行分析。因为信息公开与行政相对人知情权的关系问题还会涉及到政治学问题,所以本文试图以问题为中心,多学科,多角度的进行分析和论证,使得最后对行政相对人知情权的实现问题有更为清晰的认识。文章的预期创新之处就是在于运用层层推演的方式阐述关键性问题,究竟如何实现行政相对人的知情权,并从实现渠道拓展的角度加以明确,尽可能的对问题的消解提出自己的看法。
本文在吸收前人成果的基础上,对行政相对人的知情权及其实现问题进行了全面深入的探讨,包括对行政相对人知情权的涵义和范围基本理论问题进行分析,对行政相对人知情权实现的现实意义进行逻辑阐释,并对行政相对人知情权实现的阻碍进行剖析。最后,笔者探讨了行政相对人知情权实现渠道的拓展。笔者希望这种理论研究能够丰富自己的专业知识,并为行政相对人知情权在实践中的立法保护作出些许贡献。第一部分行政相对人知情权的涵义和范围
一、普遍资讯权意义上的相对人知情权
普遍资讯权意义上的相对人知情权是指行政相对人作为普通公民所具有的一般知情权,也即广义上的了解权,公众的知情权,是针对所有公民而言的。凡对国家行政管理活动有兴趣的人都有权了解行政管理的资料和信息,公民依法享有对国家行政活动有关内容、资料及其他信息的了解权,行政主体则有依法向社会公开自身行政活动的义务。[1]这种公众性权利也称为“资讯权”或“情报自由权”。行政相对人有权了解与行政活动有关的资讯、信息既可以是与本人有关的,也可以是与本人无关的。在日本,1970年代发生了政治家购买外国飞机时接受贿赂事件;1980年代,发生了厚生省没有禁止可能含有艾滋病毒凝血剂的销售,使2000名血友病人后来感染了艾滋病毒;1990年代,又出现了规模很大的用公款接待的事件等。这些事件引起了日本民众的强烈不满,要求国家在法律上保障公民的知情权,促使日本在1990年代制定了信息公开法。美国的《情报自由法》则是关于联邦政府信息公开化的行政法规。联邦政府的记录和档案原则上向所有的人开放,但是有九类政府情报可免于公开。公民可向任何一级政府机构提出查阅、索取复印件的申请。政府机构则必须公布本部门的建制和本部门各级组织受理情报咨询、查找的程序、方法和项目,并提供信息分类索引。公民在查询情报的要求被拒绝后,可以向司法部门提起诉讼,并应得到法院的优先处理。这项法律还规定了行政、司法部门处理有关申请和诉讼的时效。美国情报自由法的主要主旨就是公开行政程序,供新闻界及公众检查,从而在行政法意义上允许新闻界及一般公众都能取得与行政活动相关的所有文件,除非法律做出了例外的规定。在发达资本主义国家,行政程序法定被认为是控制行政权的滥用、规范行政权的正当运行、保护公民权利的手段。[2]行政相对人是在行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人,即行政主体行政行为影响其权益的个人、组织。行政相对人与行政主体一样,是行政法学上的概念,当作为行政相对人的个人走出行政法学领域,而放到制定法中时,我们一般称其为公民。知情权,台湾学者将其译为知的权利和资讯权,在我国通常称为知悉权、了解权或者得知权。因此,作为普通公民的行政相对人所具有的一般知情权是指公民了解行政管理资料和有关信息的权利。《中华人民共和国档案法实施办法》第22条规定:“中华人民共和国公民和组织,可以利用已经开放的档案。”在理性的社会中,公民只有充分地享有和行使了知情权,才能据以合理地安排自己的生活,并最大限度地保护自己的权利和利益。公民作为知情权的主体是广泛的,同时,知情权的范围也是广泛的,它遍及公法和私法领域。以公民为权利主体的知情权在公权领域一般通过宪法、宪法性法律、行政法律法规等公法予以规制,并借助宪法诉讼和行政诉讼的制度设计予以程序保障。在私权领域的知情权,即民事知情权,其权利主体与义务主体的法律地位形式上是平等的,但实质上却是不平等的,社会知情权与公众知情权基本上属于此类,它主要通过民商法等民事法律法规予以调整。[3]这里所探讨的知情权是公民在行政法领域作为行政相对人所具有的一般知情权。
二、行政法律关系中的相对人知情权
行政法律关系是我国行政法学的基本范畴之一,是指由行政法律规范确认和调整的因行政权力的行使而形成的行政主体与其他当事人之间的权利义务关系。行政法律关系的范围既应包括行政权力行使本身而构成的行政法律关系,如行政处罚关系,也应包括因行政权力行使而引起的行政法律关系,如行政复议关系以及行政诉讼关系。[4]在现代社会行政相对人不只是被动的管理对象,同时也要通过各种途径、各种形式,积极地参与行政管理,如通过批评、建议、信访、听证会、意见征求会等形式参与行政立法和其他各种行政规范性文件的制定;通过获取告知、陈述意见、提出申辩、提供证据、参加听证、辩论等行政程序参与具体行政行为的实施。此外,行政相对人在其合法权益受到行政主体侵犯后,可以依法申请法律救济,成为行政救济法律关系的一方主体。行政相对人的法律地位具体体现为行政相对人的权利、义务。根据我国有关法律、法规的规定和行政法理,行政相对人在行政法律关系中的知情权是指行政相对人有权依法了解和获取行政主体的各种行政信息,包括各种规范性法律文件、会议决议、决定、制度、标准、程序规则以及与行政相对人本人有关的各种档案资料。除法律、法规规定应予保密的外,行政相对人均有权查阅、复制和要求行政主体主动提供。笔者认为,行政法律关系中的相对人知情权是指行政相对人在具体的行政法律关系中具有的知悉执法依据、事实、理由、回避、时效、救济权利等等。同时行政相对人知情权的范围主要包括与行政行为设定相关的情况,包括行政行为设定的理由、方式、对象范围、程序限制等;与行政行为作出有关的情况,包括行为对象范围、行为方式、行为时限、救济途径等;与行政行为变动相关的情况,包括行政行为撤销、变更、撤回等的理由、补偿事宜等。[5]知情权是一项母权利,它可以派生出多项子权利,如阅览卷宗权、得到通知的权利等。行政相对人的知情权与行政主体的告知义务、公开义务、通知义务等项义务密切相关。下面笔者仅就行政执法法律关系、行政复议法律关系、行政诉讼法律关系中行政相对人的知情权做简要论述。
行政执法法律关系是行政主体在实施行政法律规范的活动过程中与处于行政相对人地位的当事人所形成的行政法律关系。在这种行政法律关系中,又可具体化为行政处罚法律关系、行政许可法律关系等。在行政执法法律关系中,行政相对人依法享有知悉执法依据、事实、理由的权利。享有行政主体资格的行政机关或法律、法规授权的其他组织,在依法做出影响行政相对人权利义务关系的具体行政行为的过程中,应按照法律预先设定的程序和范围通告行政相对人,使其知悉有关该具体行政行为事项的制度,具体包括告知行政相对人作出该具体行政行为的内容、事实依据、法律依据以及行政相对人依法享有的各项权利等。例如,在食品卫生监督执法中,行政相对人依法享有被告知权,其中包括的重要内容之一就是知情权。在食品卫生监督法律关系中,卫生行政机关与管理相对人之间的法律地位具有不平等性。一方面食品卫生监督法律关系的成立往往由卫生行政机关单方面确定,无须征得相对人的同意;另一方面某些卫生监督法律关系的消灭也往往因卫生行政机关单方面的行为而确定,甚至违反相对人的意志而发生法律关系。随着《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》的颁布和实施,卫生行政机关依法履行告知义务是法律保护行政管理相对人合法权益的重要措施,也是确保行政执法行为合法有效的重要手段。[6]《中华人民共和国行政处罚法》第31条规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。”行政复议法明确规定了行政相对人申请行政复议的期限,作出具体行政行为的行政机关应当告知行政相对人救济的途径。行政相对人有知悉申请复议权以及申请复议期限如何计算的问题。据此,食品卫生监督员在履行执法公务时应当出示证件,并告知以行政相对人执法的目的。在实施行政处罚前,行政主体应当告知行政管理相对人作出行政处罚决定的事实、理由和依据,并告知行政管理相对人依法享有的权利。告知是行政主体应履行的义务,行政主体义务的绝对履行,就是行政相对人知情权的绝对实现。在行政执法中,行政相对人知情权的范围,也就是行政主体在履行告知义务中,应当告知利害关系人哪些事项。具体的讲,行政主体在行政执法中应履行的告知义务主要有以下两个方面的内容。第一是告知执法者身份及其职权范围,其包括执法证件及执法人员身份证件等。如《公安机关督察条例》第14条规定:“督察人员在执行职务时,必须佩带督察标志或出示督察证件。”《行政处罚法》第34、37条也规定:“执法人员当场作出行政处罚决定的,应当向当事人出示执法身份证件。”第二是告知作出具体行政行为的内容及其依据。包括行政决定的事实依据,指案件发生后在客观世界遗留下来的各种痕迹和现象,而且还要求这些痕迹应当有行政主体通过合法程序搜集的证据予以证实;行政决定的法律依据,是指用来说明行政行为具有合法性的相关法律规范;行政决定的裁量依据,是指行政主体在依法作出行政决定时,必须载明行政行为的合理性依据,表明自己的行为完全符合法律精神。[7]行政复议法律关系,是“行政司法法律关系”中的一种,是指上级行政机关对下级行政机关与行政相对人之间发生的行政争议进行裁决而形成的行政法律关系。我国《行政复议法》第23条第2款规定:“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关资料,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,行政复议机关不得拒绝。”行政复议机关应将行政复议的相关事项、资料、程序、作出的行政复议决定等告知申请人。行政诉讼法律关系,是因行政权力的行使而引起的一种司法关系。在这种关系中,人民法院是行使审判权的主体,居于主导地位,行政主体与行政相对人在行政诉讼阶段是被告与原告的地位,具有相应对等的法律关系。在与行政相对人有直接关系的个案中,如行政许可中的案件、行政处罚中的案件、行政强制中的案件,在此类案件中,行政相对人有权利了解与自身权益有关的情况,以信息的眼光观察有关的资料、情报等。在相对人请求了解的情况下,行政主体便有义务告知决定,例如告知受理或不受理,告知许可或不许可,告知处罚轻重或不处罚等等。同时告知行政相对人有为自己辩护的权利、聘请律师的权利、申诉的权利、查阅资料的权利等。行政主体还应告知其他事项,如告知听证会的时间和地点,告知申诉的有关机关等。
三、实体知情权和程序知情权
(一)实体知情权
知情权不同于要求说明理由权,它既有程序性特点,又有实体性特点,是实体权利与程序权利的竞合。[8]传统学说和立法注重实体意义上的知情权,这种知情权请求本身就可以产生行政法律关系。然而,在行政法律关系中更应关注程序意义上的知情权。没有程序上的知情权保障,实体意义上的知情权将无法实现。实体性权利是静态意义上的权利,即人们对某种实体利益所具有的受法律保护的资格和权能,这些权益包括生命、名誉、人格、自由和财产等等。实体性权利反映的是权利的目的或结果要素,它表明的是主体对于社会资源的合法拥有状态,是行政相对人对于权利对象或标的施以实际控制方面的权利。就一般意义上讲,某人拥有权利意味着他拥有某种可以得到正当化的主张和请求,即某种利益应当得到社会的承认和保护。在任何法律制度中,都存在着这样一些利益,它们被认为对于维持或促进社会所期望的某种状态是如此重要,以至于社会有必要通过法律而对这些利益提供保障,这些法律制度通常被称为实体法制度。实体法指向某种社会所期望的结果和状态。[9]通过实体法律制度保护人们的实体性权利是其职责所在,实体上的行政知情权是于行政程序以外,权利人基于公民身份,所享有的知悉、获取行政机关所持信息的权利。[10]实体知情权的主要目的是获取信息,其直接的法律理念来源于人民主权观念、民主原则和宪法上的知情权规范,是建立在民主主义基础上的。它本身就是公民在公法上的独立权利,它不依赖于其他实体权利就可直接行使,直接体现了公民在国家和社会中的地位与资格。实体知情权在材料形成之后任何时间都可以行使,采用实体行政法保障,如政府信息公开法等。我国还没有政府信息公开法,根据我国的国情,我们国家已经在2007年1月17日国务院第165次常务会议通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》,自2008年5月1日起施行。
(二)程序知情权
行政相对人的知情权是在行政行为的运作过程之外与过程之内行政相对人获取信息的权利,对于行政主体而言,提供信息则是其义务。有的学者认为程序上的行政知情权是指权利人在行政主体实施行政行为程序中,基于程序相对人身份所享有的知悉、获取与行政行为相关的事实、依据、程序和结果等信息的权利。[11]行政相对人的程序权利是其实体性权利得以最终实现的保障。为了实现某种受法律保护的实体利益,如自由、财产等,人们必须拥有通过一定的方式、步骤、手续等主张和保护这种实体结果的权利。如果行政相对人不能实际地参与行政程序,并利用其所享有的程序权利与行政主体进行抗衡,那么其自身的实体利益也终究不能实现。笔者认为程序知情权是指行政相对人在行政主体行使行政行为的程序中所享有的知悉和获取行政行为有关内容、资料及其他有关信息的权利。在具体的行政程序中,行政相对人有权查阅行政机关的卷宗,了解行政机关据以做出影响其权利义务决定所认定的事实、适用的法律,行政主体则有依法向社会公开自身行政活动的义务。就行政相对人的权利而言,其实体性知情权的实现很难做到绝对的公平和正义,但可以通过对程序性知情权的具体化来确保至少是形式意义上的公平和正义。行政程序是行政主体行政的过程,在一些行政行为中,知情权也被称为申请阅览卷宗权,这是行政相对人了解行政主体档案资料或者其他有关信息的权利,要求行政主体公开其有关的资料或信息,但这种程序权利的实现以行政主体履行告知的程序义务为保证,要求行政程序绝对的透明度。行政相对人不了解程序规则以及变化,程序透明度不高,就无法实现知情权。正如法谚所说,正义不仅能够得到实现,而且应当以一种人们能够看得见的方式得到实现。只有当行政相对人充分了解与行政案件有关的一切材料时,才能够有效地与行政主体进行交涉,进而反驳行政主体对自己的一切不利指控。台湾地区学者格外重视资讯公开,系指不仅由行政机关积极主动公开行政资讯,亦承认任何人均有对行政机关请求开示资讯之权。[12]如果行政主体不履行告知义务,就视为程序违法,侵犯了行政相对人的知情权,应当成为行政相对人拒绝承担不利法律后果的辩护理由。并且行政相对人通过行使知情权获取有关信息,就可以使行政机关的自由裁量权及其运用展示在公众面前,其在做出行政行为时就不得不慎重考虑。行政相对人的知情权的目标就是要求行政程序有绝对的透明度,透明度高意味着行政机关受公众监督的程度高,并且必须依公开的程序办事,而不能随意违反程序,或者随意改变和增减程序规则。因而,程序的透明度不高,行政相对人没有知情权或无法实现知情权,就会常常因为不了解程序规则以及程序规则的变化而不得不反复多次才能把事情办成。
第二部分行政相对人知情权实现的现实意义
一、行政相对人知情权实现的法律意义
(一)对行政相对人权利和利益的影响
行政相对人知情权的实现对其合法权益具有保护作用,是行政主体作出行政行为时保障其行政权力合法、有效运行机制中的一个环节。在现代法治社会中,公民作为主权者应有权了解政府的活动,而政府对其制定的政策规章和作出的具体决定,有义务向公众公开,接受公众的监督。知情权是行政相对人实现其他政治权利,真正参政议政以最终保障其合法的实体权益的前提条件。行政相对人只有充分确实了解行政主体的行政行为,才能知道自己的合法权益是否受到了损害,才能及时有效地维护自身的权益。[13]所以,行政相对人知情权的实现对其合法权益有事前保护的作用。
行政程序相对于行政实体法而言,是行政行为的形式,它与行政实体法都是对行政机关执法权的一种制约。行政程序法对于行政机关不再是权利,而是义务。它规定了例如行政诉讼举证责任的倒置、行政相对人的行政诉讼权等,形成了行政程序上行政机关与行政相对人的另一种不对等的权利义务关系,正是这种相对倒置的不对等关系,才实现了行政法上的平衡精神。但随着行政权力的扩张,现有的程序保障已不能平衡权利义务,所以应当进一步完善行政相对人在行政程序法上的权利。行政相对人在行政程序中了解行政信息,表达自己的见解,反驳行政主体提出的不正确主张,使行政主体听取并吸收行政相对人的意见,使行政相对人行使自己的参政权。同时,行政相对人知情权的实现要求行政主体实行行政公开,其本意虽然只是为保护行政相对人的自身利益,但是也有助于加强对行政机关的监督,防止行政腐败。事实上我国的行政机关行使权力一直缺乏公开性和透明度。长期以来,我国法律很少规定行政机关公开其文件、权力内容的义务,逐渐形成了“内部行政”,这在客观上为行政机关公务人员幕后交易形成了天然屏障,加之舆论监督的种种限制,难以发挥监督作用,自然损害了行政相对人的合法权益。所以笔者认为行政立法机关应及时向社会公布有关法规、规章及有普遍约束力的决定命令,使行政相对人了解行政机关的权力、职责、工作性质及目的,便于更有效地监督行政机关行使行政立法权,有利于行政相对人合法行使法律赋予的拒绝权。行政机关收集保存的涉及行政相对人的有关信息的文件、资料,除法律、法规规定应予保密的以外,应当允许行政相对人查阅、复制;有关行政机关执法行为的条件、标准、手续等应通过一定方式公布,使行政相对人事先知晓;在执法管理程序中,公开执法依据、理由及结果,特别是在行政处罚、行政复议程序中,公开处罚的事实、理由、处罚的依据、处罚者的身份、最终处罚结果等内容,便于行政相对人合法保障自己的权益及对行政机关的监督,防止行政主体违法、滥用行政权力。保障行政相对人合法权益的前提就是公开行政,如果行政相对人的知情权未能实现,那么行政相对人的权利和利益就会受到严重侵害。如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话,人民必须能够详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主,公众没有了解情况,所谓自治,所谓公民最大限度参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理,我们怎么能够管理自己呢?在当前群众时代的社会中,当政府在很多方面影响每个人的时候,保障人了解政府活动的权利,比任何其他时代更为重要。
(二)对行政行为效力的影响
不知情就是行政行为未送达,尤其是受领行政行为,将产生不生效的法律后果。据来自京报网的消息,安徽在京务工人员杜宝良在北京真武庙同一地点违反禁行标志105次,均被电子眼记录在案,被罚款10500元,交通违规记分210次。自杜宝良案被媒体传播开来后,类似的情况一下子纷纷被披露,竟成为杜宝良现象。这一现象的特点是电子眼记录下交通违规行为后,并没有及时处理,等到处罚被行政相对人得知时,已经是连续违章达几十次甚至上百次之多,相对人被处以巨额罚款,虽然他们觉得冤,但又没法,处罚于法有据。[14]行政主体每日每时地实施着行政行为,也正是大量行政行为促成了行政管理功能的实现。但是,规范化的行政行为则必须是有根据的行政行为,而不是行政主体主观想象下的行政行为。[15]105次违章,违章者却毫不知情,这本身就是交管部门在行政处罚中没有执行法定程序,没有履行告知义务的表现。交管部门在行政处罚的程序中对告知义务的违反,直接影响行政相对人陈述权、申辩权的行使,行政相对人的知情权利难以得到保障。当司机第一次出现违法行为时,就应该及时告知,避免重复违法。违法告知实际上是一种预警制度,是交管部门的工作职责,应当成为交警执法的必经程序。行政机关在作出行政处罚决定前,如果行政机关没有将全部事实、理由及依据告知当事人,是否可以将这种情况视为行政行为没有履行告知义务,而宣布行政处罚决定不能成立?《行政处罚法》没有明确规定。笔者认为,杜宝良的行为属于受领行政行为,受领与告知、知悉并没有实质性区别,仍可以解释为告知。受领之时也就可以统一于告知之时,而受领并不意味着同意和拒绝的权利,仅仅意味着收到、得到、了解或知悉。受领不等于本人同意,受领只意味着行政相对人已知悉、了解了行政行为的内容。告知是指行政主体应履行告知义务,以便让行政相对人知道行政行为的内容。告知之时,并不是指告诉之时,而是指受告知人即相对人知悉、知道之时。告知之时生效,意味着行政行为只有在告知行政相对人后才能发生法律效力,只能对所告知的人发生法律效力,只能以告知的内容为限度发生法律效力。但是,行政行为的生效要件是14
行政行为能否产生法律效力的必要条件。符合生效要件的行为才是能产生法律效力的行政行为,而各种行政行为生效的共同要件中程序要件是这样规定的,行政机关作出行政行为的程序必须合法,符合法律规定的步骤、方式、方法、时限和顺序,违反法定程序的行政行为同样是无效的行政行为。“杜宝良案件”中,交管部门在行政处罚程序中,违反了告知义务,因此产生不生效的法律后果,交管部门对杜宝良105次违章的处罚行为是无效的行政行为。综上分析,行政相对人的知情权能否实现直接决定着行政主体的行政行为效力问题,当行政相对人在行政行为过程中未知情,行政行为的效力就会因各种不同情况发生变化或产生无效的可能。
二、行政相对人知情权实现的社会意义
(一)对民主政治的影响
民主的发展过程,就是人权不断得到扩大的过程,这已经成为当代民主发展的一个共同现象。没有知情权的保障,民主主义就不能得到真正实现。因为主权者不能获得有关政治的信息就不可能做出准确的判断。[16]在现实生活中,关于行政相对人知情权的实现对我国民主政治影响的案例是频繁出现,例如,财政部决定从2007年5月30日起,证券(股票)交易印花税税率由1‰调整为3‰。然而,早在5月22日有关提高印花税的传闻就已在市场和互联网上流传。对此,上海证券报记者当日分别致电财政部新闻办、国家税务总局新闻办,向有关负责人求证,得到的答复是“确实没有听说过将要调整股票交易印花税的消息。”但财政部却于5月29日深夜于官方网站发布上调印花税的消息。上调印花税之后,自5月30日起,在短短几天内,原本狂热的股市从4300多点暴跌到3400多点。此举引发的不确定感和心理影响在质疑印花税的突然调整上表现得尤为突出,即认为调整为什么不提前公开,以让股民有时间准备,且先辟谣后突然加征的方式容易引起市场不满、打击投资者信心。征税不是也不应该是国家机密,即使政府自行确定,也应提前向社会公众披露有关信息并做好解释工作,保障广大纳税人的知情权;即使出于维护国家和公众的重大利益,并经合法程序确定该次征税消息为国家秘密,那么就应该杜绝内幕消息,让社会公众及时准确知晓,这样才能使真正的投机者无从投机,真正维护市场公平竞争。由此可知,行政相对人知情权的实现为行政相对人评价行政主体行为提供基本的信息支持,可以保障行政相对人了解行政权力的行使状况,并进一步发表言论,提出意见和建议,进而影响行政主体的立法和决策。此外,行政主体在实施行政行为的过程中,为了行政便利或谋取私利常常自觉或不自觉地倾向于信息保密,其中大量的不当保密行为直接或间接地损害了行政相对人的权利。行政相对人知情权的实现可以有效遏制不当的秘密,提高行政立法、行政执法等中的民主参与度。行政相对人知情权是属于作为整体的人民的知情权在行政法所调整领域的具体体现,法律授予政府行政职权,要求政府扮演服务者的角色,服务于民,造福于社会。它将人民的利益作为行政活动的出发点和归宿点,强调政府职权的唯一功能在于保障行政相对人的自由和权利。
(二)对反腐败的影响
每一种类型腐败的兴起都同特定的制度安排及其缺陷有着密切的关系,只有找到诱发腐败的制度上的“源头”,改变相应的制度安排,才能达到治本的效果。政务公开制度较好地解决了这一问题。推行政务公开,在行政法领域建立起一套有约束力的权力运行规范和运行机制,提高权力运作的透明度,为行政相对人直接对行政主体权力进行最广泛的监督开通了一条渠道,有利于对行政机关工作人员的监督,为防止“暗箱操作”和滥用权力提供了制度上的保证。杰斐逊有句名言“阳光能够杀病16
菌,路灯可以防小偷”,如何控制行政权力滥用、防止行政权力的腐败已经成为世界各国共同关注的棘手问题。行政相对人知情权的实现对反腐败具有重要意义。日本通过制定信息公开条例有效遏制政府腐败。传统的政府保密文化,如我国的“民可使由之,不可使知之”的政治传统,通常认为政府信息公开会增加行政负担,降低行政效率。笔者认为在行政法领域,实现行政相对人的知情权是行政立法和行政决策中利益表达和冲突协调的必要过程,这样立法和决策效率提高了,其后的行政执法过程也将提高整体的行政效率。
第三部分行政相对人知情权实现渠道的拓展
一、行政相对人知情权实现的阻却
(一)背离正当行政伦理
标准的行政伦理就是为人民服务,为公共利益服务,实现行政相对人的知情权是行政主体的义务。但是,新旧行政伦理标准不一样,旧行政伦理是“民可使由之,不可使之知”,人民是可以利用或驱使的,若人民无咎则无为而治,否则,就应让人民了解国家的有关政策、法令。[17]治民之道就是治民者应使百姓遵从正道而行,不应使百姓知道天道是什么。[18]中国几千年的封建社会中,统治者以及为之服务或受其影响的思想界一直存在着不同层次的愚民思想。统治者只能让老百姓按照“礼”或“道”的要求去做,而不能让他们知道其中的道理。在具体事情的决策上,不能和老百姓商量,只能让他们服从。人民知道多了,就会不服从统治。[19]就具体操作而言,如果每一件事都要让所有老百姓通晓其道理,才能去执行,这是有困难的。然而,要不要让人民知道,能不能让人民知道又是一个十分严肃的根本性问题,行政神秘主义背离了现代行政伦理原则。中国社会既是一个“人民本位”的社会主义社会,又是一个“官本位”盛行的等级身份性社会。这种“官本位”社会对于绝大多数普通公民来说,只是被要求履行公民义务,而不能实现自己应有的公民权利,因为官本位的社会并没有实现责任与效率的结合,反而在责任与效率问题上陷入更大的混乱,无法有效保障官员对公共利益的责任,只有真正完成中国社会的转型,建设起现代公民社会,行政伦理问题才能从根本上得到解决。随着社会的转型,社会和经济生活的利益结构、权力结构以及权威的地位都发生了很大的变化,与此对应的是,旧有的行政伦理体系也受到了前所未有的冲击和挑战。旧的行政伦理和我国的国情严重脱节,个人的行为缺乏新的内在有效约束机制,因而导致各类行政伦理失范现象的普遍存在。行政主体贪污腐败,利用职务上的便利非法将公共财产据为己有,公款大吃大喝,奢侈浪费。行政机关工作人员用权力索取高额回报,满足个人私欲的膨胀需要。职权变特权,虚报浮夸,欺下瞒上,任人唯亲。行政伦理失范使政府失去了群众的支持,行政效率低下,严重阻碍了行政相对人知情权的实现。而现代行政伦理公正原则要求权利和义务的平等,任何行政主体和公民没有只享受权利不尽义务的,也没有只尽义务不享受权利的,权利和义务的平等在利益关系的一切领域。传统的行政伦理,无论是讲清廉公正,还是讲爱民如子,都隐含着行政权力居高临下地俯视和施恩,而权利已被剥夺或部分剥夺的老百姓却感恩戴德、顶礼膜拜的不对等的关系。[20]行政伦理要解决的是行政官员是否遵循行使行政权力或做行政事务的约定行为规范的问题。行政机关在增加政策或决策的透明度,及时告知民众所拥有的权利和行政管理的程序过程中,旧的僵化的行政伦理思想依然存在,同时对新的行政伦理规范意识不清,存在抵触心理,因此对行政相对人知情权的实现造成了严重的阻碍。
(二)行政主体未执行法律程序
没有程序保障的地方,不会有真正的权利保障,行政相对人知情权未能实现的一个重要原因是行政主体在行政行为的过程中未执行法律程序,使行政行为程序上存在瑕疵。程序上的严重欠缺,不仅在实质上难以形成严格意义上的具体行政行为,而且是对行政相对人权利的重大侵犯,将导致行政行为无效。我国《行政处罚法》规定,在行政处罚中,行政机关不告知当事人给予处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人陈述、申辩,行政处罚决定不成立。国外有很多国家已经制定了行政程序法,如日本、德国等,英国也是一个非常重视程序的国家,它要求行政机关的行政行为必须遵守程序公正原则,尤其是当行政相对人的合法权益受到行政行为的损害或行政行为将产生不利后果时,要给行政相对人提出意见的机会,行政机关及有关行政官员必须充分考虑当事人所提意见。而在行政执法中,我国却存在着重实体,轻程序的弊端,虽然现在人们已经认识到程序的重要性,但行政执法过程中仍伴随着较大的无序性。有学者对贵州省麻江县行政执法状况进行调研后发现,最为突出的问题是行政执法人员不依程序执法,剥夺相对人的知情权,埋下
了执法不公的隐患,而法律失灵以致行政执法不能有效保护行政相对人利益的问题也比较严峻。[21]有的执法部门在行政处罚过程中不向被处罚人说明处罚理由,更不容许被处罚人作任何申辩,不向被处罚人发出处罚决定书,更谈不上向当事人交代复议、诉讼权利和期限。[22]还有在行政许可中,有的行政机关在作出许可或不许可决定前,没有公布许可批准的标准,申请人对标准根本不知晓,行政执法主体违反了事先告知程序,使行政相对人知情权的实现受到了严重阻碍。我国《行政处罚法》第42条规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚之前,应告知当事人有要求听证的权利。当事人
要求听证的,行政机关应当在听证的7日前,通知当事人举行听证的时间、地点。”如果行政机关在作出上述行政处罚之前不告知当事人有要求听证的权利,或者告知了当事人有要求听证的权利,而没有告知其举行听证的具体时间、地点,行政机关就是未执行法律程序,造成行政程序违法,在实施行政行为过程中任意减少法定步骤,严重损害了行政相对人的合法权益。行政检查是行政机关根据法定监督检查职权对行政相对人是否守法以及是否执行有关行政决定等情况进行检查的行为。但是目前行政检查中检查人员不佩带公务标志或出示有关证件的情况时有发生。有少数执法部门喜欢用突然袭击的方法搞检查,没有事先向行政相对人说明理由,损害了行政执法主体的声誉。[23]
(三)缺乏完善的法律制度
北欧是世界上最早普遍建立信息公开法律制度的地区,瑞典则是制定政府信息公开法律制度来保障公民行政知情权的发源地,它是世界上最早通过确立新闻出版自由和政府文件公开制度来间接保障公民行政知情权的国家。英国自20世纪70年代初就开始了信息公开的努力,用了近三十年的时间完成了信息公开法的立法。美国在20世纪50年代和60年代兴起“知情权运动”,1966年制定了人类历史上第一部《情报自由法》,并在1976年制定了《阳光下的政府法》。20世纪以来,尤其是一战以后,行政程序法的兴起与发展特别是行政程序法典化的浪潮最引人注目。值得注意的是,除了1946年《美国联邦行政程序法》之外,制定行政程序法典的几乎都属于大陆法系国家。法国和英国虽然没有统一形式的行政程序法典,但也大量增加行政程序法规范和充实了程序的内容。我国大部分法律规范却只是简单规定行政相对人的程序知情权,而对如何让行政相对人真正拥有和实现程序知情权缺乏具体的可操作性规定。往往是下位法对上位法的有关规定进行机械的重复,没有多少实施上位法中行政相对人程序知情权的具体保障措施。并且更多地注重行政相对人的程序义务和行政主体的程序权利,更多地规定行政相对人违反了程序义务应当承担的法律责任,而对行政主体违反程序义务的责任却缺乏相应的规定。特别在时效规定上的不对等,对行政相对人往往规定有明确而严格的时效,行政相对人违反时效规定,将失去本可得到的权益,或者受到额外的行政负担。相反,行政执法机关自己在外部行政法律关系中却很少受到时效的限制。[24]许多行政程序法律规范是由行政机关自己确立的,行政执法机关把行政程序作为管理相对人的有效手段,把行政程序设置得非常复杂。我国《行政处罚法》中对于行政相对人自身享有的权利没有作出具体规定,对行政主体的告知义务规定的也比较模糊,导致行政处罚相对人的合法权益受到侵害的案件不断涌现。同时《行政处罚法》对于行政处罚主体在行政行为中没有履行告知义务而宣布的行政处罚决定能否成立没有作出明确规定。我国目前尚无一部统一的行政法典,有关保障行政相对人知情权实现的规定散见于《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》等一些行政法律、法规及规章、规范性文件中,彼此存在不统一、不完善的问题,表现在程序方面更加明显。立法的不完善,客观上促成了行政机关公务人员以政策、行政命令进行行政管理,而忽视了行政行为的合法性问题。由于在行政处罚中行政机关拥有强大的权力,行政相对人处于被动地位,《行政处罚法》中在行政处罚程序设置上没有体现私权利对公权力的制约,对于保障私权利的实现没有提供制度上的保障,就无法真正实现行政相对人的知情权。因为私权利的实现本身就意味着对公权力的限制,或者说对公权力的约束是为保障私权利免受不法侵害,所以对于公权力能否从法律制度上加以约束,是行政相对人知情权实现的关键所在,这也是目前我国在解决行政相对人知情权实现问题时所面临的最大障碍。法律的滞后性使得行政法永远落后于行政实践,面对变动不居的行政领域,任何立法机关和享有委任立法权的行政机关均不可能及时地对一切新的行政现实进行立法,而现实生活中行政相对人对知情权的强烈呼声却要求行政法对行政权的运作实施严格的控制。我国行政立法中也缺乏行政主体未履行告知义务所应承担的法律责任和行政相对人的救济途径,我国在保护行政相对人知情权的立法方面,不仅实体方面有不足之处,在程序规定方面更缺乏统一性、连续性和稳定性。我国《治安管理处罚法》虽然在第5条、第9条、第78条、第82条、第84条、第85条、第87条、第94条、第98条笼统地规定了行政主体在治安管理处罚中应履行的告知义务和行政相对人应享有的知情权,但对于行政主体违反行政职权所应承担的具体法律责任却没有详细阐述。《治安管理处罚法》第117条规定:“公安机关及其人民警察违法22
行使职权,侵犯公民、法人和其他组织合法权益的,应当赔礼道歉;造成损害的,应当依法承担赔偿责任。”但是,依什么法承担赔偿责任呢行政程序法?我国没有。行政机关承担赔偿责任的具体方式有哪些呢,侵害了行政相对人的合法权益,仅仅只是道歉,赔偿这么简单吗?事实证明,行政法律制度对于行政主体告知义务未履行所应承担的法律责任的规定是存在很多空白的,正是法律制度对行政权约束规定的不健全,所以行政相对人的知情权才难以实现。与西方国家相比,我国又没有统一的行政程序法典,造成行政程序法与行政实体法混为一体,有关行政程序的规定内容过于简单,缺乏可操作性,在散见的单行法律、法规中诸如《治安管理处罚法》,侧重于行政主体程序上的权利,行政相对人义务的规定,但对行政主体违反行政程序,侵害行政相对人的合法权益所应承担的法律后果的规定却少之又少。
二、行政相对人知情权实现渠道的拓展
(一)完善行政相对人知情权的立法保护
行政相对人知情权的实现,最重要的途径之一就是解决行政相对人知情权范围的问题。推行政务公开是实现行政相对人知情权的重要途径之一。但是由于官本位意识的存在,政务公开应该公开什么、公开多少何时公开的权力还牢牢掌握在政府手中。政务公开的领域、范围虽然广泛,但真正取得实效的却不多。有的部门公开范围狭小,只公开了工作职责、办事程序等简单的事务,对财务公开、人事公开、决策公开等则涉及较少,而且也没有公开比较详细的监督和责任的追究办法,使公民对政务的知情权缺乏制度和法律的保护。虽然我国现在已经制定了《政府信息公开条例》,但是这个条例只是对实体知情权的一种保障,虽然为公民知情权的实现提供了法律上的可能性,但是,要使这种可能性变成现实,还有赖于我们对《政府信息公开条例》的正确认识和严格执行,对违反《政府信息公开条例》行为责任的严肃追究,对侵犯公民信息获取权的有效救济,以及其他相关条件的配合。我国对行政法范围内行政相对人知情权的立法保护是很薄弱的,只有一些行政法规有零星规定,特别是对行政相对人程序知情权的立法保护,在我国更是空白。笔者认为,在我国建立一部适合我国国情的《行政程序法》是很有必要的,这也是未来行政相对人知情权实现的必备途径之一。在立法的过程中,应当明确规定不可公开的文件,行政相对人应当知道什么,了解什么,明确知情权的范围问题,把行政机关的自由裁量权限制在最小的范围内。在立法时,还应当注意信息的时效性,明确规定公开期限。行政机关应在规定的期限内履行告知义务,否则应予以相应的惩罚,使行政主体的行政责任不仅在法律当中有明确规定,而且法律的规定更具有实际的可操作性,使行政主体的告知义务切实履行,这才是行政相对人知情权实现的有效途径。行政程序法是从程序的规制上来确保行政相对人知情权的有效实现,同时,行政公开制度也是行政相对人知情权实现的途径之一。我国《行政处罚法》第31条规定了处罚公开原则,《价格法》规定了听证会制度,《产品质量法》第15条规定了国家产品质量监督部门对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品进行抽查监督,并应当定期发布公告。《传染病防治法》第23条规定了国务院卫生行政管理部门应当及时如实通报和公布疫情。但是总体而言有关行政公开的内容却比较散乱,没有统一完整的规定,如行政主体如何履行信息义务?有哪些程序?笔者认为,行政公开制度应当成为《行政程序法》的核心原则,行政程序本身便具有使行政活动外化和公开化的功能,它使行政主体和行政相对人能看到一切,知道一切,能判断一切,并自觉从事一切。通过《行政程序法》中相应的程序制度如表明身份程序、通知程序、咨询程序、告知义务程序、说明理由程序、听证程序等等,可以使行政公开原现实,还有赖于我们对《政府信息公开条例》的正确认识和严格执行,对违反《政府信息公开条例》行为责任的严肃追究,对侵犯公民信息获取权的有效救济,以及其他相关条件的配合。我国对行政法范围内行政相对人知情权的立法保护是很薄弱的,只有一些行政法规有零星规定,特别是对行政相对人程序知情权的立法保护,在我国更是空白。笔者认为,在我国建立一部适合我国国情的《行政程序法》是很有必要的,这也是未来行政相对人知情权实现的必备途径之一。在立法的过程中,应当明确规定不可公开的文件,行政相对人应当知道什么,了解什么,明确知情权的范围问题,把行政机关的自由裁量权限制在最小的范围内。在立法时,还应当注意信息的时效性,明确规定公开期限。行政机关应在规定的期限内履行告知义务,否则应予以相应的惩罚,使行政主体的行政责任不仅在法律当中有明确规定,而且法律的规定更具有实际的可操作性,使行政主体的告知义务切实履行,这才是行政相对人知情权实现的有效途径。行政程序法是从程序的规制上来确保行政相对人知情权的有效实现,同时,行政公开制度也是行政相对人知情权实现的途径之一。我国《行政处罚法》第31条规定了处罚公开原则,《价格法》规定了听证会制度,《产品质量法》第15条规定了国家产品质量监督部门对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品进行抽查监督,并应当定期发布公告。《传染病防治法》第23条规定了国务院卫生行政管理部门应当及时如实通报和公布疫情。但是总体而言有关行政公开的内容却比较散乱,没有统一完整的规定,如行政主体如何履行信息义务?有哪些程序?笔者认为,行政公开制度应当成为《行政程序法》的核心原则,行政程序本身便具有使行政活动外化和公开化的功能,它使行政主体和行政相对人能看到一切,知道一切,能判断一切,并自觉从事一切。通过《行政程序法》中相应的程序制度如表明身份程序、通知程序、咨询程序、告知义务程序、说明理由程序、听证程序等等,可以使行政公开原则得以体现,从而实现行政相对人的程序知情权。对《行政程序法》的立法要求也是行政主体信息义务的制度设计,是要在法律上设制行政机关公布行政信息、履行告知义务、赋予行政管理相对人获取行政信息的权利,这种行政机关是义务主体而行政相对人是权利主体的不对等关系,体现了行政法的平衡精神。实现从单一的行政管理权力立法理念向行政权力与行政责任相一致的立法理念转变,通过立法确立行政主体的信息义务,就是为了从法律上保障行政相对人的知情权。但是行政相对人知情权的实现过程可能会同国家、集体和他人的利益发生一定的冲突,所以要妥善处理好行政相对人的知情权和第三人的隐私权、商业秘密的关系,还有与行政机关内部的和行政相对人利益无关的办事制度的关系。为了保障行政相对人的合法权益,还要逐步完善和制定各种防腐反腐的相关法律规定,抑制行政公务人员的私欲,同时还要重视制定各种有效控制行政权的法律,特别是有关行政程序的法律规范,并且将法律订立得周详、严密,不给以权谋私者以可乘之机。
(二)完善信息公示制度
行政相对人知情权的实现,不仅在于解决行政相对人知情权的范围问题,完善行政相对人知情权的立法保护,还在于解决制度上的障碍,完善与行政相对人知情权有关的信息公示制度,例如行政许可信息公示、公司企业登记信息公示、行政执法信息公示等。笔者认为行政许可信息公示制度是指在行政许可领域,行政相对人享有对行政主体实施行政许可所依据的、所作出活动相应信息的知情权,行政相对人有权了解行政许可实施主体的职权来源、职权范围和职权委托行使等事项,行政相对人也有权了解行政许可实施的过程和结果。行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。行政相对人知情权的实现要求行政许可程序和渠道的公开,保障了行政相对人对行政许可运作的知情权,从而也保护了行政相对人作为公民的民主权利。[25]公司企业登记信息公示制度,即企业设立、变更、消亡应向企业登记主管机关进行登记,以向其它企业界人士和社会公众提供有关企业的重要的法律和经济事实,它包括企业设立登记制度、企业变更登记制度、企业注销登记制度。[26]行政执法信息公示制就是把行政主体的执法职责和程序、工作标准、办事时限及违法责任、社会监督形式等全面向社会公开昭示,以规范行政执法行为的一种做法或制度。制度的完善源于制度中存在的问题。我国在行政许可信息方面,现实情况是实施行政许可环节过多、手续繁琐、时限过长、暗箱操作,老百姓办事很难。就一个审批事项来说,一些具有审批权的部门,并没有规定明确的期限,申请者把报告交上去后,只能等等。行政部门行使特许权裁定许可哪些申请人时在一定范围内是自由的,在面对众多的符合条件的行政许可申请人,可以许可甲,也可以许可乙,由于缺乏确定的准则和透明的工作程序,对行政许可的自由裁量,往往滋生腐败。公司企业登记信息方面,我国关于与登记有关的信息管理和对外使用,在立法规定方面有很多不足,企业登记法规众多,杂乱无章、存在法律间冲突的状况,各法规层次不一、权威性低、适用困难等,需要进一步完善。如1988年的《企业法人登记管理条例》规定,各级登记主管机关应当建立企业法人登记档案和登记统计制度,应当根据社会需要,有计划的开展向公众提供企业法人登记资料的服务。但是该条例未对相关文件的管理及对外使用问题具体作出规制。1994年的《公司登记管理条例》设有专章“证照和信息管理”,但是其内容绝大多数为营业执照的管理问题,仅有第56条对信息管理作出极为简单的规制:“借阅、抄录、携带、复制公司登记信息资料的,应当按照规定的权限和程序办理。”1997年的《合伙企业登记管理办法》和2000的《个人独资企业管理办法》都对此没有规定。我国行政执法公示制度也存在不少问题需要完善。比如说,行政执法公开明示制度在实施过程中,其阻力主要来自行政执法主体的抵触思想。行政执法公示的内容多是重结果轻过程,公示内容涉及的范围也比较小,直接关系行政相对人权益的行政审批、行政征收、行政处罚等事项缺乏透明度,有关事权、人权、财权也很少公示。公示的内容当中,往往都是一般性、原则性和抽象性的东西,而据以执法的特殊情况处理和具体的办事规范公开的却不多,缺乏实际的可操作性。公示的方式也没有统一的规定,缺乏制度保障。综上所述,行政许可信息公示制度应规定行政部门裁定许可的准则,公示涉及有限资源使用和危害他人利益的行政许可项目。完善行政许可公示制度,还应注意一点就是必须公示行政许可申请,让公众知道申请人申请的行为及其方案,以及这种行为可能对他们造成的危害,从而使他们能够及时向行使行政许可权的机关申明自己的权利,从而避免纠纷的发生。并完善行政主体对行政相对人的公开方式,培养行政主体与行政相对人的配合意识,提高行政主体与行政相对人对行政许可公开的认同,加强互动机制。同时加强公众舆论对于行政主体的监督,为公众提供监督渠道,保证公众的监督权利,培养公众的监督意识和责任。公众有权查阅行政机关监督检查记录。加强对行政主体内部监督,通过对行政主体内部监督制度的检查、审查来保证对行政许可信息公示的监督。增加行政许可信息公示的范围,完善行政主体的告知义务制度。
公司企业登记信息公示制度则应制订一部统一的《企业登记法》,赋予所有投资者进入市场以平等的法律地位取消以投资者的身份而给予的差别待遇,营造公平竞争的法律环境。我国企业登记公示制度主要通过以下方式确立:建立公司登记簿,供社会公众查阅,复制;建立企业登记公告制度。无论是企业的开业、变更和注销登记,还是被企业登记机关吊销营业执照,均需公告。[27《]企业法人登记管理条例》第23条规定:“企业开业、变更名称、注销由登记主管机关发布企业法人登记公告。”《公司登记管理条例》规定:“公司合并、分立的,应在报纸上登载公司合并、分立公告至少三次。股份有限公司应当在其设立、变更、注销登记被核准后的30天内发布设立、变更、注销登记公告。”通过法律明确确立企业登记公示制度的法律效力,赋予经公示的登记事项以对抗力和公信力,维护交易安全,维护整个社会的经济秩序。建立完善的商业登记簿,对不同的企业设置商业登记簿,如公司登记簿、合伙企业与个体工商户登记簿、国有与集体企业登记簿、外商投资企业和外国公司登记簿。同时确立商业登记簿公开制度,任何人都可以在交纳手续费后查阅登记簿;请求交付登记簿的誉本或节本;或请求登记机关提供关于证明登记事项无变更、某事项未登记、登记簿的誉本或节本记载的事项无变更的文件;在另交邮费情况下,请求邮寄登记的誉本、节本或有关的证明文件。另外,在条件成熟时,可通过电脑网络以有偿方式公开登记簿的内容。也应完善企业登记公告制度,企业登记公告应统一由企业登记机关发布。法律应明确要求企业登记机关及时发布公告,以维护当事人的合法权益。在各种企业登记法律规定中明确企业登记信息概念范畴、分类和公示范围等内容,增加有关登记信息的准确性、合法性和完整性以及企业信用管理法律制度,有关登记信息的使用、保管等方面的规定,并且明确企业登记信息的公有性。加强企业登记信息的公开性。在一定意义上可以说,公共部门信息的公开化程度是社会信息化的重要标志。商业登记信息的公开对外和规范化使用,有利于减少相关商事主体的交易费用,这也是商业登记法应有的价值理想。坚持一般公开与适当限制的原则,这个原则的目的是为了保护国家安全、公共秩序、经济利益、国际关系、立法程序及隐私、版权、商业秘密、司法程序的保护,还有为了避免给信息提供部门造成过重的负担和保护一些有待进一步研究或仅供内部使用的信息,应对获取企业登记管理部门的信息权利加以限制,使使用渠道多样化。利用信息和通信技术消除部门内部和部门与外界信息交流的障碍,使这些部门的信息更容易获取和开发利用。增强企业登记管理部门的透明度,使公众与企业的联系日趋密切,同时坚持适当收费的原则,企业登记管理部门的信息一般应免费提供,最多只收适当的工本费。企业登记信息应是社会公有的,并因企业登记信息的内容具有法律性,可以降低社会交易成本,所以也应公开。
依照行政执法公示制,行政主体必须保证依法执法,对违法违纪行为进行检查和处罚时,必须向当事人阐明作出行政处罚的依据,当事人享有的权利等。执法人员如自身违法,要追究其责任,按规定予以行政处分、经济处罚。[28]行政执法信息公示制完善的关键是要加大行政执法的透明度。有人认为应促进执法依据的公开;加大行政执法和办事过程的透明度;提高部门的工作效率;规范行政收费行为。[29]应该转变行政执法主体用旧的行政伦理标准看待行政相对人的法律地位。现代行政伦理原则是行政执法公示制度完善的基础、前提,扩大行政执法的公示范围,行政管理相对人有权了解行政执法的信息,只要不违反保密法律,行政机关都有义务提供。行政执法主体既要重视执法结果的公示,更要重视执法过程的公示,只要不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私,除需要预公开的事项以外在审议及讨论过程中的政府信息和法律及法规禁止公开的其他政府信息外,都应该全方位、全过程向社会公示。构建一套既要适应信息化要求又要符合我国国情的行政执法公示模式,有人认为,适应信息化要求的行政执法公示模式具体应包括以办公自动化、信息化为突破口,推行无纸化办公,通过可视电话召开会议、发送电子文件传递政务信息等方式来推进行政执法信息传播的现代化;积极建设电子化政府;加快行政执法机关网站建设。[30]完善内外结合的监督网络,加强对行政执法公示制的监督检查。认真开展公示制落实情况的检查,建立各种监督检查组,同时建立起健全的外部监督渠道,充分利用权力监督、群众监督、民主监督、舆论监督和管理服务对象监督等多种形式,扩大监督范围。依法处罚违反行政执法公示制的有关责任人员,实行公示制的行政执法部门,不仅要制定和公示部门及个人违示承担的责任及处罚标准,而且要建立和公示领导连带责任制度,形成责任共担的约束机制。没有法律责任,不追究渎职的行政主体的法律责任,行政执法公示制的制定期望就会落空,行政机关的依法行政就难以保证实现。
(三)完善信息强制披露制度
行政相对人知情权的实现除了完善信息公示制度,还应完善信息强制披露制度,如在环境保护、食品安全、证券交易安全、煤矿安全中信息强制披露制度的完善。环境知情权是社会成员依法享有获取、知悉环境信息的权利,是知情权在环境保护领域的具体体现。环境知情权的真正实现要求公众必须及时获得和充分了解真实信息的权利,国家负有环
境信息公开的职责。食品安全问题则涉及到广大群众的身体健康,所以公众对食品安全的相关信息有知悉的权利,而这种食品安全信息知情权的实现则需要由食品安全中的信息强制披露制度来保障。证券市场信息披露制度,是指证券市场上的有关当事人在证券发行、上市和交易等一系列证券活动中,依法按一定方式向社会公众公开与证券有关的财务、经营等信息而形成的一整套证券市场行为管理和活动准则。[31]近年来,发生在停产整顿矿井的事故也越来越多,其中最重要的原因之一就是矿工对井下的安全状况并不知情,不知道井下的危险所在及其严重性。我国的环境信息公开制度还存在着很多不完善的地方,如环境信息公开制度的法律地位不明确,环境知情权在法律中没有明确规定,强制披露的内容过于狭窄等,我国还没有一部专门的环境信息公开法。环境知情权缺乏具有操作性的程序来保障,我国环境保护工作还处于初级阶段,环境主体缺位,公众的环保意识还在逐渐提高的过程中。而影响我国食品安全的因素,既源于分散的生产方式,又涉及普遍的管理漏洞,既有显而易见的原因,也有深层次问题,既有经济基础落后,又有上层建筑不相适应等,其中重要的因素还有信息不对称的问题。同时,信息不对称所导致的“逆向选择”和“德风险”也是证券市场强制信息披露存在的根本理由。资本市场是一个存在着严重信息不对称的市场,由此产生的逆向选择和道德风险问题必然导致市场失灵。证券发行者与投资者、投资者之间都存在着信息不对称,一些劣等公司谎报、虚报经营状况以达到上市圈钱的目的。公开的信息形式、内容也没有统一的标准,缺乏可比性,要付出高成本来分析、整理才能得出有用的信息。道德风险导致了大股东与小股东之间的利益关系失衡。我国煤矿安全中的信息强制披露制度也存在许多不完善的地方,目前下井挖煤的大部分是农民工,他们安全意识淡薄,专业知识和技能几乎没有,文化素质普遍较低,安全生产规章制度、安全操作技能他们根本不熟悉,结果事故频频发生。笔者认为应完善环境保护中的信息强制披露制度,明确具体的规定政府公开环境信息的范围、程序以及未及时完整地公布信息的法律后果,特别对行政机关的披露环境信息的义务加以详细规定。只有政府作为知情权的义务主体,才能使公众的知情权得以实现。国际立法中对环境信息的范围规定不断扩大,它对各国国内环境信息公开立法产生了重大影响,越是新颁布的国内环境立法对于环境信息的内容规定就越详细,这充分体现了人们对环境信息知情权迫切需要的加深。根据中国的国情,应适时建立《环境信息公开法》,向公众充分介绍有关公共当局所具备的环境信息的类型和范围,提供此种信息的基本规定和条件,以及获取这种信息的手续等,不断完善环境知情权的内容,赋予公众主动申请获取律程序规范人们的行为,并对侵犯公民环境知情权的行为给予行政或者司法的救济。我国没有统一的行政程序法,更没有环境行政程序法,所以环境行政执法、环境行政司法、强化环境管理、保护管理相对人及公众的正当权益根本谈不上立法制度保障。我国既要完善环境实体法的建设,也应加强环境程序法建设,确立和保障公众参与机制。政府机构在制订可能对环境有较大影响的计划和规范性文件,进行决策或作出处罚等时应通过听证等方式尽可能地听取并尊重管理相对人的意见。行政管理相对人也可向各级权力机关提出有关环境保护的议案、质询和进行环境执法检查,间接对政府机构进行监督,也可对违反告知义务的行政机关向法院提起环境知情权诉讼。同时逐步改用电子数据库的途径提供环境信息,包括关于环境状况的报告、环境立法的文本、有关环境的相应政策计划和方案及环境协定。美国在环境立法方面作出了很大的贡献,要求美国的企业必须将对公民安全有影响的化学污染物质的情报公开,并制定了《有害化学物质排出目录》(TRI),要求企业每年向美国环境保护局和地方当局报告有害化学物质的来龙去脉。[32]将TRI报告书的情报公开对全美产业界产生了巨大影响,使美国企业向持续发展的清洁企业方向转变。我国对存在污染的企业和一些存在国际贸易业务的企业,应当选择编制独立的环境报告书的形式,将强制性披露内容以统一、规范的要求进行披露,对污染程度很轻的小企业可以选择编制绿色会计报表,或在报表附注、财务情况说明书中披露相关环境信息。要使企业能很好地履行环境责任,就要靠政府的强制和法律规范,政府应强制披露企业环境保护政策、污染物排放量、企业污染物的排放强度、企业环境污染治理、环保守法、环境管理等,披露有关企业产品的环境信息,同时应建立环境会计准则。按着污染者付费的基本原则,企业要承担环境治理及恢复环境质量的经济责任。我国还可以定期,如每一年年末通过网络、媒体发表和公布关于环境状况的国家报告,让公众知道在这一年中国家的环境污染状况、环境质量、环境所受压力等信息。而食品安全信息披露的责任只能落到行政执法者身上。[33]2004年北京根据第34次市长办公会议精神,对北京市与食品安全有关的信息实行统一发布,信息发布以新闻发布会的形式进行,每月1次,由市政府食品安全办新闻发言人主持,市食品安全领导小组各成员单位出席并对社会发布,所发布的信息经市政府食品安全办统一评估、汇总。发布的内容主要包括与食品安全有关的监测和监督抽查结果、处理意见或结果,对监测和监督抽查结果的分析评价;食品安全的投诉举报总数、类型,与上年同期的对比及分析评价;突发食品安全事件的时间、地点、原因、经过、危害程度、调查结论等;食品生产基地通过安全、无公害、质量管理体系认证等情况;已经查处办结的食品安全典型案例,包括案件性质、线索来源、调查经过等;与食品安全有关的消费提示、预警、警示信息;其他相关食品安全信息,这一做法在全国是首创。[34]鉴于食品问题中的信息不对称性,政府需要建立一个信息披露体系,及时通过这个体系向公众通报食品市场所销售的食品状况,还可以使公众在这一体系中得到辨识食品品质的方法和技巧。这一体系同样是可以通过多种媒体向公众展示的,对伪劣食品信息披露的同时,还可以公布优秀企业的名录,推荐优质的产品。这样也有助于解决食品安全问题中的外部性问题,通过向消费者提供公共信息和教育的平台,定期公布抽检结果,对不合格、违规生产的食品及时披露,使得正规企业的良好行为进一步得到市场认可,使其所产生的正的外部性得到部分补偿,对不法的厂商则相反。我国《证券法》第3条规定:“证券的发行、交易活动,必须实行公开、公平、公正的原则。”公开原则的法律规则化便是强制信息披露制度,该法严格规定了证券市场的信息发布,对传播媒体进行了约束,以确保绝大多数的投资者可以在同一时间内准确获悉有关的重大信息,这可以说是通过抑制少数有特殊有利条件者的知情权来保护绝大多数人的知情权。布郎迪斯在《他人之财,何以为银行所用》一书中指出,公开确实值得推荐以矫正社会及产业弊端。太阳是最有效的防腐剂,电灯是最有能力的警察。为维持公平的交易秩序,最重要的是及时将正确的企业信息传递给投资者,使他们获得同等的机会,进行投资判断,这就是所谓的适时公示制度。信息强制披露义务是由法律加以明文规定的,披露的内容、范围、时间、格式以及披露的媒体完全由法律加以规定,当事人不能协商。有学者建议可以效仿美国靠配套的法律机制的有效运行来完善信息披露制度,通过对证券市场上运营的中介机构的严格监管来实施,让中介机构来承担保持发行者和交易者遵守法规的责任。我国的证监会也可以通过对会计师事务所等中介机构的严格监管,包括发放和吊销执照,迫使中介机构来监督上市公司规范执行信息披露制度。为了保证证券交易中当事人知情权的实现,应着力完善证券市场的信息强制披露制度,加快证券市场信息披露制度的立法进程,完善现有法律规章,使其具有可操作性,坚决打击利用内幕信息进行的内幕交易,坚持有法必依、执法必严的原则,对重大违规事件应严惩不怠,并建立索赔机制,以真正保护投资者利益,警示违规者。建立完善的会计体系,采用由专门的中介机构来对审计过的报表进行专业分析,给投资者作出建设性意见鉴定的方法来解决报表理解中的问题。增加现金流量表,完善所公布信息的完整性,服务手段也应向开拓创新转变。关于煤矿安全中信息强制披露制度的完善,我国《安全生产法》赋予了国务院有关部门、各级地方政府、生产经营单位安全生产的权力和责任,同时赋予了从业人员安全保障的权力和履行安全的义务。为了做好矿山企业的安全生产,使矿工对煤矿安全中的信息真正知情,不仅需要各地政府严格执法,社会舆论积极监督,而且要强化矿工安全知情权。赋予矿工安全知情权,要设立部门规章,规定矿工在安全方面享有知情权,明确要求矿主必须将矿区的安全状况、监测数据、监察部门下达的安全执法文书等公开,必要时由监察部门直接上墙公布。充分调动矿工的安全参与意识,正面引导,加强矿工安全教育培训,普及安全基础知识、危险源辨识和防灾逃生技能,同时让矿工了解存在的安全隐患,使其主动抵制违章指挥、违规作业,预防灾害事故的发生,使矿工真正享有安全知情权。
(四)完善公告处罚制度
强制意味着我仍进行了选择,只是我的心智已被迫沦为了他人的工具,因为我所面临的种种替代性选择完全是由他人操纵的,以致于强制者想让我选择的行为,对于我来讲,乃是这些选择中痛苦最少的选择。[35]公告违法行为尽管没有直接给行政相对人的人身、财产及精神造成痛苦、损失,但却以将来的不确定的名誉降低、人格贬损、社会评价降低为胁迫手段,以及随之带来的经济利益损失迫使行政相对人就范。公告违法行为就是要通过社会公众对违法相对人的道德谴责、说服、教育,使相对人履行义务,但行政主体仍然应对公告违法行为采取程序上、实体上的控制。公告违法行为虽不直接引起法律上权利义务的变化,但由于其公告行为的目的是为实现行政法上的义务,从责任归属角度讲,应由公告违法行为的做出主体,在实现其职能的同时,要承担相应的法律后果。在现代法律上,利益虽不可量化,但却可以权衡,有的利益具有更强属性,具有优先性。名誉等人格权有时还受到其他更高利益的限制,这些更高利益有时是相对的,有时是绝对的,例如国家主权。知情权作为行政相对人的政治民主权利最早出现于1946年美国第79届国会通过的《联邦行政程序法》中,该法以排除性立法方式规定除数种政府行为公民无权了解外,其余均可了解。然而,在中国的现实社会中,存在着主张知悉与逃避知悉的二律背反。公告违法行为是对个案的公开,是在行政相对人拒不履行责令改正义务的前提下,把对行政相对人的公开扩展到对社会的公开。但这种公开不是没有条件限制的,而是要求行政机关在尽量满足社会公众对违法现象的知情权时,必须以充分保障公民、法人和其他组织的合法权益为前提。所以公告违法行为必须是针对行政相对人拒不履行的事实而实施,即为了追求行政执法效果而不能不惜一切代价和采取一切手段。公告违法行为正是为避免采用直接强制给行政相对人造成物质上和精神上的更大损失和痛苦,而采取的间接强制使损失降到最低限度,通过道德上的谴责及内心自我反省,而达到法律效果。公告违法行为无论在理论研究还是法律制度上都存在不规范之处,这就迫切需要进一步研究和完善。任何一种法律制度从设立到实施运行以及法律后果上并非都是一致的,就公告违法行为而言,尽管本身并不涉及权利义务的增减,但客观上仍是一种行政强制执行的方式。在公告违法行为的过程中,公告机关应把履行期限、拟采取的公告违法事实的方式等事项告知义务人,以督促其自觉履行义务。行政相对人也应具有对告诫提起行政诉讼的权利,而这种救济途径则是公告机关在公告违法行为的这个过程中应尽的告知义务,也就是说,公告违法行为中行政相对人知情权的实现关键在于公告机关告知义务的履行。在公告处罚制度的设计上,应着重强调行政主体的义务,当行政主体在公告处罚中,没有将履行期限、方式及行政相对人享有的救济权利等告知行政相对人时,应对行政主体给予相应的惩罚,只有把行政主体义务的履行用法律来加以硬化,并使法律的规定在现实生活中具有实际的可操作性,才能保证行政相对人知情权的实现。
结论
随着社会主义市场经济的发展,知情权问题越来越受到人们的重视,在行政法学领域,行政相对人知情权的实现问题更是受到越来越多的学者关注,本人也是凭着对专业理论研究的热情,对行政相对人知情权的实现问题进行了粗浅的分析探讨,提出了一些自己的看法,但由于学识有限,未能对其进行更全面、更深入的研究,希望能在以后的学习工作中继续努力,并期望本人的付出仍能对我国行政相对人知情权的实现立法完善起到一定的推动作用。
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注释
[1]方世荣编著:《论行政相对人》,中国政法大学出版社2000年5月第1版,第85页。
[2]吴传毅:《关于行政程序法定的思考》,《求索》2002年第4期,第76页。
[3]何生根:《知情权属性之学理研究》,《西北政法学院学报》2005年第5期,第38页。
[4]应松年主编:《行政法学新论》,中国方正出版社2004年1月第3版,第39页。
[5]柳砚涛、刘宏渭:《行政相对人权利研究》,《黑龙江省政法管理干部学院学报》2005年第4期,第32页。
[6]弓梅玉、王焦:《浅谈食品卫生执法中相对人应享有的告知权》,《中国卫生质量管理》2002年第4期,第60页。
[7]孟昭阳、赵锋:《论行政告知制度》,《中国人民公安大学学报》2004年第1期,第15页。
[8]李宝奇:《行政相对人的权利系统重塑》,《延边大学学报(社会科学版)》2004年第4期,第59页。
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[10]方宏伟:《行政知情权法律保障的理性思考》,《重庆邮电学院学报(社会科学版)》2004年第6期,第102页。
[11]方宏伟:《行政知情权法律保障的理性思考》,《重庆邮电学院学报(社会科学版)》2004年第6期,第102页。
[12]孙壮英:《论行政相对人行政程序权利》,《当代经理人》2005年第3818期,第221页。
[13]张晓东、马守印:《论行政相对人在行政程序中的知情权》,《安阳师范学院学报》2004年第3期,第31页。
[14]邓庆鸿、袁江:《论行政处罚裁决时效制度——以“杜宝良案”为例》,《江汉大学学报(人文科学版)》2006年第2期,第101页。
[15]关保英:《行政主体信息义务的行政法理析解》,《西北政法学院学报》2003年第2期,第26页。
[16][日]杉原泰雄:《宪法的历史—比较宪法学新论》,吕旭、渠涛译,社会科学文献出版社2000年版,第190页。
[17]王建华:《民可使由之,不可使知之的五种句读方法》,《晋东南师范专科学校学报》2002年第3期,第60页。
[18]田有成:《民可使由之,不可使知之引得》,《榆林学院学报》2005年第1期,第88页。
[19]吴丕:《孔子的使民思想——关于民可使由之,不可使知之的解释》,《齐鲁学刊》1994年第5期,第79页。
[20]刘可风:《论中国行政伦理问题及其实质》,《武汉大学学报(人文科学版)》2003年第3期,第299页。
[21]王海军、周佑勇:《西部地区行政执法问题探讨——贵州省麻江县行政执法状况调研》,《政治与法律》2001年第1期,第98页。
[22]杨海坤:《遵守程序是实现行政执法价值目标的重要保障》,《行政法学研究》1997年第1期,第66页。
[23]杨海坤:《遵守程序是实现行政执法价值目标的重要保障》,《行政法学研究》1997年第1期,第66页。
[24]孙壮英:《论行政相对人行政程序权利》,《当代经理人》2005年第18期,第222页。
[25]李春峰、宋培:《论行政许可公开》,《河北青年管理干部学院学报》2005年第3期,第52页。
[26]吴继东:《企业登记公示制度亟待完善——兼论企业登记信息的归属权》,《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2005年第3期,第111页。
[27]董洪之、华国强:《论企业登记公示制度》,《广东职业技术师范学院学报》1999年第3期,第16页。
[28]谢尚果:《论行政执法公示制的完善》,《广西民族学院学报(哲学社会科学版)》2005年第2期,第148页。
[29]张万邦:《推行行政执法公示制的几点做法》,《行政与法》2003年第3期,第15页。
[30]郑传坤、青维富:《行政执法责任制理论与实践及对策研究》,中国法制出版社2003年版,第53-54页。
[31]梁晶:《证券市场强制信息披露的理论思考》,《商业研究》2003年第19期,第79页。
[32]洪蔚:《美国的污染情报公开制度》,《环境导报》2000年第1期,第39页。
[33]谢敏、于永达:《对中国食品安全问题的分析》,《上海经济研究》2002年第1期,第42页。
[34]王宏章:《北京食品安全信息实行统一发布》,《中国牧业通讯》2004年第9期,第12页。
[35][英]弗里德利希?冯?哈耶克:《自由秩序原理》,邓正来译,生活·读
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论文摘要
随着社会的发展和法制的健全,公民的知情权得到宪法的确认,政府腐败丑闻迭出引发了公众对行政公开的强烈要求,行政公开制度是指除法律规定应当保密的事项外,所有掌握行政性信息的机关、组织和个人以及行使行政权力的行政主体,通过各种途径和形式将其所掌握的行政信息、行使行政权力的过程及其结果和理由向行政相对人和利害关系人公开,并允许他们按照法律的规定参与其中,以保证他们的知情权、参与权等民主权利,增强行政行为的透明度的一种行政程序制度。行政相对人权利作为行政法一个非常重要的命题,它与行政权力相辅相成,共同构成了行政法律关系的核心。从世界范围行政法治的实践来看,行政相对人权利不断丰富和发展的趋势越来越明显,如何在制度安排上最大限度地保护行政相对人权利,在理念上尊重行政相对人的主体地位,彰显现代行政法的精神,乃是行政法理论必须面对的问题。知情权是公民、法人或其他组织知悉、寻求和获取信息的权利。它虽然是二战以后才出现的一项新的人权,但由于现代社会的纷繁复杂,信息的知悉与否以及信息的知悉程度已直接地关系到人们的政治利益、经济利益和人身利益。因此,知情权在世界范围内得到越来越多的重视,作为一项基本人权,已被很多国家规定在其宪法之中。可以说,知情权制度的完善程度,直接反映了一个国家的民主与宪政水平。行政相对人的知情权作为知情权的重要内容之一,也越来越受到人们的重视,同时,作为行政相对人的重要权利之一,它与行政主体的告知义务相辅相成,从实践来看,行政相对人知情权的范围不断扩展的趋势也越来越明显。那么如何在法律制度的设计上最大限度地保护行政相对人的知情权,真正解决行政相对人知情权的实现问题成为本文论述的焦点。45
在吸收前人成果的基础上,笔者拟从行政相对人知情权实现的角度,通过对比、举例等研究方法,结合现实生活中的实际情况和国内外关于行政相对人知情权保护的立法状况,试图对行政相对人知情权的实现进行逻辑梳理,寻找行政相对人知情权实现的有效途径,文章首先阐述了行政相对人知情权实现的涵义和范围,同时对行政相对人知情权实现的法律意义以及社会意义进行了粗浅的探讨。建构行政相对人权利体系应该以行政相对人的知情权为逻辑起点。行政相对人知情权实现理念的确立以及法律制度的建构都应该围绕保护行政相对人的知情权,为行政相对人权利全面而自由发展服务。
论文共分三部分和结语:
第一部分行政相对人知情权的涵义和范围
本部分笔者列举了日本、美国及我国台湾、我国行政法学研究和行政法实务中对行政相对人知情权的不同称谓。普遍资讯权意义上的相对人知情权是指行政相对人作为普通公民所具有的一般知情权。也即广义上的了解权,公众的知情权,是针对所有公民而言的,凡对国家行政管理活动有兴趣的人都有权了解行政管理的资料和信息,公民依法享有对国家行政活动有关内容、资料及其他信息的了解权,行政主体则有依法向社会公开自身行政活动的义务。行政法律关系中的相对人知情权则是指行政相对人在具体的行政法律关系中具有的知悉执法依据、事实、理由、回避、时效、救济权利等等。如行政执法法律关系、行政复议法律关系、行政诉讼法律关系等。此外,传统学说和立法注重实体意义上的知情权,这种知情权请求本身就可以产生行政法律关系。笔者认为,在行政法律关系中更应关注程序意义上的知情权。没有程序上的知情权保障,实体意义上的知情权将无法实现。
第二部分行政相对人知情权实现的现实意义
本部分笔者简要阐明了行政相对人知情权具有的法律意义和社会意义,行政相对人的知情权能否实现决定着行政相对人的合法权益是否受到侵害,当行政主体未履行告知义务时,行政相对人的知情权就不可能实现,对其合法权益也起不到重要的保护作用。同时,行政相对人的知情权对于行政行为的效力也有重要影响。不知情,就是行政行为未送达,尤其是受领行政行为,将产生不生效的法律后果,文章中笔者对北京司机杜宝良105次违章未告知的案例进行了分析,以论证行政相对人知情权实现的重要性。行政相对人知情权是属于作为整体的人民的知情权在行政法所调整领域的具体体现,法律授予政府行政职权,要求政府扮演服务者的角色,服务于民,造福于社会。笔者认为,行政相对人知情权的实现对反腐败具有重要意义。在行政法领域,实现行政相对人的知情权是行政立法和行政决策中利益表达和冲突协调的必要过程,这样立法和决策效率提高了,其后的行政执法过程也将提高整体的行政效率,预防腐败。
第三部分行政相对人知情权实现渠道的拓展
本部分笔者对在行政法治实践中行政相对人知情权实现的阻碍进行了描述,着重阐述三方面的内容,行政主体背离正当行政伦理、未执行法律程序和缺乏完善的法律制度是行政相对人知情权实现的最大障碍,强调行政相对人知情权的实现应完善行政相对人知情权的立法保护,扩大行政相对人知情权的范围,拓展行政相对人知情权实现的渠道,完善信息公示制度,解决行政许可信息公示制度、公司企业登记信息公示制度及行政执法信息公示制度中存在的问题;完善信息强制披露制度,进一步改进和完善环境保护中的信息强制披露制度、食品安全中的信息强制披露制度、证券安全中的信息强制披露制度以及煤矿安全中的信息强制披露制度,并完善公告处罚制度,使我国行政法领域中行政相对人的知情权能够真正得到实现,预防腐败,保障行政相对人对行政权的监督。

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本文选自温州一枝笔写作事务所:专业代写毕业论文-致力于医学论文职称论文代写代发论文(责任编辑:yzbcc)
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