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环境影响评价工作中存在的问题及对策

【摘要】当前我国的环评工作取得了长足进步,不管是在基础建设项目方面,还是技术改造项目方面,都发挥了重要作用。而我国正面临越来越严峻的环境形势,但现行的环评制度还诸多缺失,无法完全适应国家发展的需要,如何提高环评的地位和作用、促进环境影响评价法的修改和完善、增强环评工作的操作性和实效性,是当前我国开展环评工作所面临的重点问题。本文就讲这一问题提出完善我国环境影响评价制度,提高其有效性的对策建议和建设性意见。

【关键词】环境管理,评价管理,问题对策
     一、当前环评工作现状
我国至今为止已经在环评方面制定和实施了许多法律法规,自环境影响评价法颁布实施以来,环境保护部又出台了规划环评条例,相继制定了建设项目环境保护分类管理名录、建设项目环境影响评价文件分级审批规定、环境影响评价公众参与暂行办法、建设项目环境影响评价资质管理办法、专项规划环境影响报告书审查办法、环境影响评价审查专家库管理办法、建设项目环境影响评价文件审批程序规定、建设项目环境影响评价行为准则与廉政规定等配套部门规章,环评工作配套法规日益完善。
到目前为止我国建立了科学的环评审批程序和比较健全的环评技术导则体系,组建了环境质量模式技术支持中心、环境质量计算中心、科研中心等环评重点实验室;组建了由院士、各领域具有较高知名度和较深造诣的资深专家组成的环境影响评价专家库。而加快评价体系和评价能力建设,成立了评估机构,负责全国建设项目、区域开发建设项目、规划环境影响评价的技术评估与审核;此外,环境保护部环境工程评估中心先后建设了中国环境影响评价网、环境影响评价论坛,有效地把评估单位、环评机构、建设单位等联系在一起,起到了很好的沟通交流、资源与信息共享的作用。积极开展专项环境影响评价环境影响评价法实施以来,我国大部分综合规划和有关环境专项规划均把环境影响评价工作作为重要内容纳入规划,有关部门与环保部联合对水利、旅游、自然资源开发等部分规划的环境影响报告书进行了专项审查。通过开展专项环境影响评价,有利于保证政府及其有关部门在拟定和编制对环境有影响的规划时做出对经济发展和环境保护有利的综合决策。
二、我国环评工作存在的问题
1、法规制度自身存在的问题
在面对违规时缺乏处罚依据环境影响评价法中缺乏对未依法报批建设项目环评文件和未经批准擅自开工建设且已建成投产项目的处罚依据,对企业“违法”行为造成的环境污染和生态破坏的既成事实无法处置,基层环保部门和人民群众意见较大。对违反环评的事件处罚额度太低,企业违法成本过低。特别是环评法第三十一条关于“限期补办手续”的规定,减轻了企业违法的风险,客观上滋长了企业未批先建,造成了“先上车,后补票”的现象。
由于环评法在宣传不到位,很多中小型企业对环境影响评价工作的重要性认识不够,仅把它作为一项任务来完成,导致实际工作中的环境评价流于形式。部分项目建设单位法制观念弱,不择手段地逃避环评,部分项目建设者为了使项目尽快上马,早日建成,以缩短投资周期,早出经济效益,没有严格按照环评审批程序办事,而是钻环评制度的“空子”。采取“边建边批”的办法,项目建成了;环评手续也办妥了,环评制度成了建设项目可有可无的“点缀”。把环境影响评价变成了对既成事实的说明和污染行为的解释。部分部门对项目环评大包大揽,默许建设单位先开工建设,当需要环评手续时,才来环保部门补办相关手续,造成环评工作滞后,影响环评速度和项目顺利建设。使评价与建设脱离了,结果在施工过程或试生产期间就出问题了,对环境造成了影响和破坏。
2、环评法实施中的问题
建设项目违法开工处理不到位,处罚力度较轻按照环境影响评价法要求,项目未经审批擅自开工建设,环保部门应首先责令停止建设,方可限期补办手续。但是,由于人力、物力以及地方干预等各种方面的原因,这一点很难做到。同时,对建设项目违法开工的处罚,往往注重的不是责令项目停止建设,而是几万元或几十万元的罚款,罚款一交,审批补办,违背了真正执行法律的本意。
跟踪评价的职责不明确、责任难落实由于规划编制机关、审批机关、环保部门的职责不明确,环境影响评价法对于何时组织、如何组织跟踪评价缺乏明确要求,使得环评法实施5年来,开展环境影响跟踪评价的规划非常少,规划环境影响文件中提出的对策措施也难以得到落实,造成了规划编制、规划审批与规划实施过程的脱节,不利于环境保护部门的监督管理。
公众参与效率不高几年来,虽然公众参与环境影响评价的积极性有所提高,但是实事求是地说,在实际工作中公众参与的对象仍具有随机性,建设项目环评的公众参与基本上是建设单位委托环评单位进行,与环评法的制定初衷不符,起不到应有的作用,还浪费了人力、物力、财力,公众参与在一定程度上仍流于形式,走过场。
环评信息共享及跟踪监测制度不落实受机构、人员和资金的限制,目前还有部分法律赋予我们的职责法定职能没有得到很好的履行。如环评法中规定的环评基础数据库建设、重大规划的跟踪评价、建设项目后评价和跟踪检查、水土保持的审查以及海洋工程环评审批的备案管理等职能在实际工作中并没得到很好地贯彻落实。
3、共众环保意识有待提高
目前共众的环境意识还比较差,公众参与较难落到实处。目前还存在公众环境意识薄弱,公众参与调查结果不能真实反应公众意愿。一部分公众(尤其听证会)不愿意主动参与对自己可能造成切身利益损害的项目的环境影响评价工作。有时,即使出于某种原因参加了,也完全是为了应付,敷衍了事。这在很大程度上为一些不达标的项目上马开了绿灯。另外由于知识水平的限制,公众对建设项目缺乏最基本的了解,加之不满意当地环境质量,不论建设项目清洁、环保与否,都持反对意见,影响建设项目正常审批。
三、对策及建议
环境影响评价管理会直接影响到对污染源头的有效控制,选址、环评、审批、监督一旦有一个环节出现失误,就可能造成不可挽回的损失,建设项目环境管理的工作直接影响到环境质量的改善,环保部门必须高度重视、认真抓好建设项目环境管理工作。可以从以下几个方面工作抓起:
1、普及环保意识。
只有向社会各界的公众、领导大张旗鼓地宣传《建设项目环境保护管理条例》、《环境影响评价法》,向社会公开工作程序、办事制度,增加透明度,使各级领导、企业掌握建设项目环境管理的要求,了解环境影响评价和“三同时”制度内容和实质,明确项目建设过程的环保责任和任务,增强主要领导对做好环境保护预防为主的责任感,增强企业、建设单位遵守法律法规的自觉性。
2、加强项目施工的行政监察。
建设项目的审批和验收工作很重要,但从项目施工开始没有监督管理制度,建设单位很难将“三同时”落到实处,而且有些项目对环境的影响和破坏主要发生在施工建设期,等到验收再管理时,对环境的影响已造成了。因此,为了防止建设项目全过程环境管理的脱节,保证审批要求的各项环保措施能够得到全面落实,完善建设项目全过程环境管理,依靠环境监察力量对新建项目进行监管,加强对建设项目施工期的工程监理和行政监察是十分必要的。
3、不断完善相关法制建设
《建设项目环境保护分类管理名录》对建设项目环境管理工作有很大的指导作用,是基层环境管理人员的工作指南和手册,避免执法中的失误和随意性。现行的《建设项目环境保护分类管理名录》是在原《名录(试行)》基础上进行修订的,对重污染行业、大型项目都作了规定,中小型项目较少,建设项目涉及面广,各行各业都可能有,而基层环保部门在实际工作,碰到的大部分是中小型的项目,有些项目在名录中无法找到,很难确定它污染程度和评价等级,给执法工作带来一定的困难和不便。《名录》列出的项目面应该更广、更具体些,通过实践不断修订、更新,以适应工作的需要。
4、加强环境信息公开力度
在环境部已经公布了环评信息公开目录中,把建设项目环境影响评价文件的受理情况、受理环境影响评价文件的审批结果和建设项目竣工环境保护验收结果作为主动公开的信息。根据环评应当积极促进公众参与的立法精神,建议进一步增加主动公开信息的内容和深度,包括:审批后的环境影响报告书的地点和方式、审批意见全文、审批时间等,并将公开的内容通过环评法的修改加以确定。同时加强环评的公众参与发动和吸引更多的社会团体和公众广泛、深入参与到环境影响评价的管理过程中,切实发挥环评法律制度的内在优势,保障人民群众的知情权、参与权和监督权。对涉及重大公众权益的项目召开公众听证会、座谈会等多种形式,充分发挥公众在环境影响评价管理中的积极作用。
5、加强部门协作,将“三同时”落到实处
项目建设前期的相关手续涉及到很多部门,各部门按照职能,各司其责,从不同方面共同把关。因此,要求部门之间必须加强沟通、联系、协调,积极配合,依法行政,按照规定的程序办理,一环紧扣一环,严格把关好每一个环节,强化中小型建设项目环境管理,减少漏管漏批,杜绝错批。推行项目审批承诺制,确保“三同时”落到实处。基层面对的大部分是中小型建设项目,投资者大多为个体老板,环境意识不高,往往只考虑经济效益,一旦环保部门审批通过后,业主有可能将环保投资省掉了,不上污染防治设施,即使建了也不正常运行,对这种小型项目在审批时应该推行审批承诺制,即要求建设单位向环保部门作出建设污染防治设施,并确保其与主体工程“三同时”,按照环保部门的要求做好污染防治工作,防止对环境造成污染和影响等内容的书面承诺,若做不到,将依法受到处罚。通过这些承诺使企业老板在思想上认识到环境保护工作的重要性,增强执行“三同时”制度的自觉性。
参考文献
[1] 《环境保护通论》(中国环境科学出版社)2008.9
[2] 《环境管理学》(高等教育出版社)2009.3
[3] 刘磊,李继文,吴春旭.提高公众参与环境影响评价有效性的研究〔J.四川环境, 2009, 28 (1): 85~89.
[4]任景明,刘磊,张辉.系统解决环评委托代理和环评审批中公正性问题的建议.环境保护部环境工程评估中心,环境影响评价保障专题研究报告, 2009, (6).

 

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